Действие нормативных правовых актов

 

Для практики имеет непосредственное значение проблема пре­делов действия нормативных актов. Она включает в себя четыре вопроса:

1) на какие общественные отношения данный акт распростра­няется (предметное действие);

2) с какого времени и по какое время нормативный акт имеет юридическую силу (действие во времени);

3) на какую территорию он распространяет свое регулирующее влияние (действие в пространстве);

4) каковы его адресаты (действие по кругу лиц).

1. Предметное действие. Нормативные акты регулируют раз­ные по своему характеру отношения. При этом, например, акты, рассчитанные на регулирование имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношений, не имеют силы в от­ношениях между государственными органами, и наоборот. Дру­гими словами, только в качестве исключения (в ситуации так на­зываемого субсидиарного применения права) нормы одной отрас­ли могут распространить свое действие на отношения, регулируе­мые нормативными актами другой отрасли права.

В предмет правового регулирования входят волевые общест­венные отношения, что исключает действие актов в отношении событий или других состояний, в которых не может участвовать воля человека. Такого рода обстоятельства могут выступать только в качестве юридических фактов, т.е. закон может связать с ними наступление юридических последствий, но повлиять на их ход нормы права бессильны.

Законодатель исключает привлечение к ответственности за образ мыслей, считая такую практику реакционной. Он исходит из формулы: «Помимо своих действий я совершенно не существую для закона, совершенно не являюсь его объектом».

2. Действие во времени связано с вступлением нормативного акта в силу и моментом утраты им юридической силы. В каждом государстве действуют нормы о порядке опубликования и вступ­ления в силу законов и других актов. В России - это Закон от 24 октября 1990 г. № 263-1 «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР»; Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федераль­ных конституционных законов, федеральных законов, актов па­лат Федерального Собрания» (принят ГД ФС Российской Феде­рации 25 мая 1994 г.); Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Консти­туции Российской Федерации» (принят ГД ФС 6 февраля 1998 г.); постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «Об ут­верждении правил подготовки нормативных правовых актов фе­деральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 11 декабря 1997 г. № 1538).

В соответствии с Федеральным законом, принятым Государ­ственной Думой 25 мая 1994 г., на территории Российской Феде­рации применяются только те федеральные конституционные за­коны, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Датой принятия федераль­ного закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Фе­дерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституцион­ного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Со­брания считается первая публикация его полного текста в «Рос­сийской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации»^*.

 

^* По вопросу, касающемуся первой публикации федерального конституци­онного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания, см. постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П. Следует также иметь в виду, что федеральными законами от 5 и 10 июня 1998 г. Государ­ственная Дума внесла поправки и дополнения в действующее законодательство, установив право Председателя Совета Федерации направлять закон для Офици­ального опубликования, если Президент его не подписал, назвав «Парламент­скую газету» вместо «Российской газеты». Окончательно вопрос не решен.

 

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания на­правляются для официального опубликования председателем со­ответствующей палаты или его заместителем.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведе­ния (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государ­ственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреж­дениям, организациям, переданы по каналам связи, распростра­нены в машиночитаемой форме^*.

 

^*Некоторые специалисты полагают, что в перспективе машиночитаемый текст будет единственной формой официального опубликования акта.

 

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документа могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими за­конами или актами палат не установлен другой порядок вступле­ния их в силу.

«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Пре­зидента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституцион­ного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Рос­сийской Федерации и о соответствии Конституции Российской Фе­дерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета федерации. Государственной Думы, Прави­тельства Российской Федерации или отдельных положений пере­численных актов.

«Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти разделов:

в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;

во втором разделе публикуются акты палат Федерального Со­брания;

в третьем разделе публикуются указы и распоряжения Пре­зидента Российской Федерации;

в четвертом разделе публикуются постановления и распоря­жения Правительства Российской Федерации;

в пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Россий­ской Федерации и о соответствии Конституции Российской Феде­рации законов, нормативных актов Президента Российской Фе­дерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правитель­ства Российской Федерации или отдельных положений перечис­ленных актов.

При публикации федерального конституционного закона и фе­дерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федера­ции, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его под­писания, регистрационный номер.

Часто принимаются специальные постановления о введении акта в действие, которые имеют серьезное, хотя и вспомогательное значение. В них могут содержаться поручения правительству о разработке подзаконных актов, конкретизирующих закон, о при­ведении в соответствие с законом всех других актов; приводиться перечни актов, которые утрачивают силу; даваться указания о судьбе отношений, сложившихся до вступления вновь принятого акта в силу; определяться круг субъектов, уполномоченных (вре­менно или постоянно) совершать сделки на основе принятого акта. Постановления могут также обязать определенные органы и долж­ностных лиц содействовать развитию новых правоотношений, дать иные поручения.

Акты, не имеющие общего значения, могут быть не опублико­ваны, а направлены соответствующим органам и организациям для доведения до сведения всех учреждений и лиц, на которых распространяется их действие. Эти акты вступают в силу с мо­мента получения их государственными органами и обществен­ными организациями, если не установлен иной срок введения их в действие.

Для практических работников иногда очень важно ознако­миться не только с самим нормативным актом, но и с материалами по его обсуждению. Чтобы правильно истолковать закон, прихо­дится, например, обращаться к альтернативным проектам и пред­ложениям по отдельным статьям, высказанным депутатами. Поэ­тому надо смотреть стенографические отчеты открытых заседаний законодательных органов.

Постановления и распоряжения правительства, носящие нор­мативный характер, приобретают силу с того срока, который в них указан. Если же такое указание отсутствует, то с момента их принятия. Такой порядок установлен в большинстве государств, хотя могут быть и иные правила.

Нормативные акты центральных ведомств вводятся в действие с момента их принятия или по получении адресатами.

Не урегулирован должным образом порядок вступления в силу решений представительных органов на местах, а также решений и распоряжений местной администрации, приказов руководите­лей отделов и управлений, нормативных актов руководителей предприятий, учреждений, организаций. Практически они всту­пают в силу с момента их принятия. Решения по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями вступают в силу с момента их опубликования или оповещения населения по радио, телевидению.

Существует три способа прекращения действия нормативных актов во времени:

а) указать срок, в течение которого акт будет действовать, и не продлевать его;

б) отменить данный акт;

в) заменить данный акт другим, регулирующим фактически те же вопросы.

К сожалению, последний способ получил значительное рас­пространение. Поскольку при этом перечни актов, утративших силу, не составляются или составляются с опозданием, практика поставлена в затруднительное положение. Из общих правил действия нормативных актов во времени есть два исключения. Иногда (скорее, в сфере гражданского права) отмененные акты продолжают, как бы регулировать существующие отношения, так как необходим определенный срок для их приведения в соответ­ствие с новым законодательством. Это так называемое пере­живание нормативного акта. И, наоборот, иногда вновь приня­тый нормативный акт (в виде исключения) распространяет свое действие на отношения, которые возникли до вступления его в юридическую силу. Это обратная сторона закона. Обратная сила закона придается только законодателем. Произвол в этом деле недопустим. По общему правилу обратную силу приобретает закон, устраняющий наказуемость деяния или смягчающий на­казание.

3. Действие нормативных актов в пространстве связывается с их распространением на государственную территорию. К ней от­носятся земная территория, ее недра, внутренние и террито­риальные воды, воздушное пространство над земной и водной тер­риторией, территории посольств, военных кораблей, всех кораб­лей в открытом море, кабины летательных аппаратов над терри­торией, не входящей в состав другого государства. Территориаль­ные пределы действия нормативных актов проявляют суверенитет государства и его юрисдикцию. Иностранное законодательство применяется на территории конкретного государства лишь по­стольку, поскольку оно само это допускает в общей форме или в конкретных соглашениях с зарубежными государствами. Между­народными договорами регулируется и так называемое экстерри­ториальное действие правовых актов, когда законодательство дан­ного государства распространяется за пределами его территории (действует в отношении граждан и организаций, находящихся на территории других государств). В федеративных государствах тер­риториальные пределы действия нормативных актов обусловлены внутриполитическими отношениями. В качестве общего правила нормативные акты членов федерации действуют на собственной территории, акты местных органов власти и управления - на уп­равляемой ими территории. Однако распространено и другое: юри­дические акты, принятые государственными органами одних административных и политических единиц, признаются в каче­стве таковых на территории других. Столкновения нормативных актов равноправных (однопорядковых) органов решаются на основе коллизионных норм, установленных федеральными властя­ми. Коллизионные нормы существуют также на случай столкно­вения актов, изданных в разное время, в разном объеме, разными органами.

4. Действие по кругу лиц означает по общему правилу распро­странение нормативных требований на всех адресатов в рамках территориальной сферы действия того или иного акта. Но из дан­ного правила есть три исключения.

Во-первых, главы государств и правительств, сотрудники дип­ломатических и консульских представительств и некоторые дру­гие иностранные граждане пользуются правом экстерриториаль­ности (наделены дипломатическим иммунитетом), и, следова­тельно, к ним не могут быть применены меры ответственности и меры государственного принуждения за нарушение уголовного за­конодательства и законодательства об административных право­нарушениях.

Во-вторых, проживающие на территории государства ино­странные лица и лица без гражданства, хотя и пользуются широ­ким кругом прав и свобод наряду с гражданами, в некоторых пра­воотношениях не могут выступать носителями прав. Они не могут, например, избирать и быть избранными в органы государственной власти, в судьи; не могут состоять на службе в вооруженных силах и органах внутренних дел.

В-третьих, некоторые нормативные акты, например преду­сматривающие уголовную ответственность, распространяются на граждан независимо от места их нахождения и независимо от то­го, понесли они уже наказание по нормам иностранного зако­нодательства или нет.

Адресатами нормативных актов могут быть все граждане или определенные группы населения, все должностные лица или от­дельные их категории.

 

Акты судебной власти

 

К числу дискуссионных в российской юридической науке от­носится вопрос о том, являются ли источником права или хотя бы формой правотворческой конкретизации судебные правоположения. Этот спор велся вокруг руководящих разъяснений по во­просам применения законодательства, даваемых Пленумом Вер­ховного Суда, обязательных для суда (и иных органов, при­меняющих закон, по которому дано разъяснение).

Допустимо различать акты нормативного содержания, сме­шанного нормативно-конкретного содержания, наконец, акты с конкретно-индивидуальными положениями или индивидуально-правовые акты (в отличие от нормативных правовых).

Чтобы определить ту группу актов из числа названных, к кото­рой относятся акты судебной власти, следует напомнить три ис­ходных положения. Во-первых, правотворчество не ограничи­вается рамками процедуры рассмотрения и принятия отдельных законопроектов или иных правотворческих решений. Правотвор­чество охватывает также деятельность государственных органов по внесению изменений в ранее принятые нормативные акты и отмену ранее принятых актов. Во-вторых, нормативно-правовой акт - это документ, издаваемый в установленном порядке управомоченным на то государственным или иным компетентным ор­ганом, содержание которого составляют установление, отмена или изменение правовых норм.

В свете сказанного следует, прежде всего, оценить акты Кон­ституционного Суда России. В соответствии с Федеральным зако­ном о Конституционном Суде решение Конституционного Суда по существу рассмотренного дела о конституционности междуна­родного договора, нормативного акта или правоприменительной практики именуется постановлением. Есть и второй вид акта - заключение Конституционного Суда.

В Законе определены последствия признания международного договора или нормативного акта неконституционным:

1. С момента вступления в силу постановления Конституцион­ного Суда и признания международного договора или его от­дельной части неконституционными договор или его отдельная часть не могут быть ратифицированы, официально опубликова­ны, обнародованы или введены в действие, а будучи ратифици­рованными или введенными в действие после вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ, считаются недейст­вующими. Утрачивают силу также полностью или частично ре­шения о ратификации и введении в действие международного до­говора после вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ о признании неконституционными международного до­говора или его части.

2. С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или его отдельной части неконституционными нормативный акт или его соответствующая часть не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в дейст­вие, а будучи введены в действие, считаются недействующими. Утрачивают силу также полностью или частично решения о вве­дении в действие нормативного акта. Конституционный Суд РФ может также одновременно признать недействующими положения других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящие его, о чем указывается в постановлении.

В соответствии со ст. 6 Закона решения Конституционного Суда обязательны для всех на всей территории России. Следова­тельно, решения Конституционного Суда РФ имеют прямое отно­шение к правотворчеству, что выражается фактически в отмене или изменении полностью или частично международных догово­ров и нормативных актов.

Конституционный Суд РФ вправе также рассматривать дела о конституционности правоприменительной практики по индиви­дуальным жалобам граждан Российской Федерации, иностранцев, лиц без гражданства, юридических лиц, утверждающих, что их основные права и законные интересы нарушены или не защищены вступившим в законную силу окончательным решением суда или иного государственного органа, а также должностного лица.

Так, 27 января 1993 г. Конституционный Суд РФ вынес по­становление по делу о проверке конституционности применения практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленума Верховного Суда СССР, Верховного Суда Российской Федерации, регулиру­ющих данные вопросы. Осуществив проверку конституционности решений в отношении конкретных лиц, Конституционный Суд РФ предложил распространить свое решение на ранее возникшие ана­логичные правоотношения, участниками которых являются дру­гие лица (не фигурирующие в постановлении), и судебные дела с аналогичными последствиями. Приведенное и другие дела сви­детельствуют о том, что Конституционный Суд РФ официально и законно создает судебный прецедент в Российской Федерации, т.е. является в определенном отношении своего рода субъектом правотворчества. Анализ и обобщения арбитражной практики свидетельствуют о том, что и Высший Арбитражный Суд РФ сво­ими решениями создает прецедент для разрешения возникших в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекаю­щих из гражданских правоотношений (экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления, которые рассмат­риваются арбитражными судами в РФ.

Законом об арбитражном суде в ст. 30 предусмотрено, что Пле­нум Высшего Арбитражного Суда РФ рассматривает обобщенные материалы практики применения законодательства арбитражны­ми судами и дает в порядке судебного толкования руководящие разъяснения по вопросам применения законодательства. Разъяс­нения Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ обязательны для всей системы арбитражных судов в РФ. Однако фактически сво­ими разъяснениями Пленум Высшего Арбитражного Суда, так же как и Пленум Верховного Суда РФ, выполняет, по существу, правотворческую функцию.

Как оценить такого рода деятельность высших судебных ор­ганов? Однозначно нельзя. С одной стороны, она противоречит принципу разделения властей, а с другой - диктуется существу­ющими реалиями.

По поводу руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда бывшего СССР, а соответственно и РФ, в юридической ли­тературе существуют разные позиции. Одни авторы рассматрива­ют эти разъяснения как акты судебного надзора, а не правотвор­чества; другие с ними не согласны. Обобщая практику применения той или иной нормы права. Верховный Суд, например, часто при­ходит к выводу о необходимости ее конкретизировать и сформу­лировать в своем постановлении более конкретное правило пове­дения общего характера либо включить в такой акт индивидуаль­ное правоконкретизирующее положение, созданное ранее правоприменительными органами при рассмотрении юридических дел, тем самым придав этому положению юридически общий характер. По своим регулятивным свойствам и механизму их образования нормативные правоконкретизирующие положения тождественны конкретизирующим правовым нормам, создаваемым в процессе правотворчества.

В процессе обобщения практики нижестоящих судов на осно­ве принципов права Верховный Суд своими руководящими ука­заниями «преодолевает» (В.В. Лазарев) несовершенство норма­тивного акта. В постановлениях Пленума Верховного Суда всег­да содержались, содержатся и не могут не содержаться правила поведения общего характера, которые обращены отнюдь не к оп­ределенному суду, а ко всем судебным инстанциям и к неопреде­ленному кругу лиц в связи с возможностью их обращения в су­дебные органы. Единичное применение норм права никогда не ис­черпывает содержания руководящего указания. Руководящие разъяснения (указания) Пленума хотя и временно, но восполняют пробелы в законодательстве, вносят новый элемент в правовое ре­гулирование. Постановления отличаются достаточной определен­ностью и содержат положения нормативного характера, имеющие юридическую силу. Многие сформулированные судом правоположения являются следствием судебной практики по разрешению споров по аналогии закона и аналогии права. Впоследствии они нашли нормативное закрепление в действующем законодательстве. Такова, например, судьба института «Обязательства, возни­кающие вследствие спасения... имущества», в соответствии с ко­торым вред, нанесенный гражданином при спасении имущества, подлежит возмещению организацией, имущество которой спасал гражданин. Ряд правоположений, сформулированных в постанов­лении Пленума Верховного Суда, получил нормативное закреп­ление в уголовном, гражданском, трудовом и другом законода­тельстве. В целом же правоположения, установленные в руково­дящих разъяснениях Пленума Верховного Суда, регулируют об­щественные отношения безотносительно, получили ли они закреп­ление в законе или сохранили прежнюю юридическую форму. Иными словами, важной формой правотворческой конкретизации являются судебные правоположения. Одновременно в своей значи­тельной части судебные акты выполняют интерпретационную роль, т.е. являются актами толкования норм права.

Важное значение для юридической практики имеют акты тол­кования, даваемые судами по конкретным делам, т.е. акты казу­ального толкования. Однако и их действие вряд ли исчерпывается одним случаем, поскольку дать толкование правовой нормы, под­ходящее только к одному случаю, невозможно и незаконно. Норма права всегда рассчитана на ряд однородных случаев, т.е. действует неоднократно.

В деятельности краевых, областных, республиканских судов акты толкования казуального характера выступают в двух основ­ных формах:

а) в качестве судебных решений, приговоров и определений, которыми разрешается конкретное дело по существу, но не ста­вится прямая цель дать образец подобного решения дел нижесто­ящим судам;

б) в форме определений судебных коллегий второй инстанции, постановлений президиумов и пленумов судов, которыми в поряд­ке судебного надзора проверяются законность и обоснованность актов нижестоящих судов. И в этом случае вышестоящий суд под­тверждает правильность истолкованной и примененной нормы права или отменяет в целом либо в части акт юрисдикции ниже­стоящего суда с обязательными рекомендациями по правильному толкованию и применению права.