Перевірка конституційності законів та інших правових актів

Відповідно до Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (стаття 8 Конституції України). Засобом забезпечення верховенства Основного закону держави є діяльність Конституційного Суду України щодо вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційності) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, а також правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Ця діяльність здійснюється Конституційним Судом України на підставі частини першої статі 150 Конституції України, а також пункту 1 статі 13 Закону України “Про Конституційний Суд України”.
Перевірка відповідності Конституції України законів та інших актів здійснюється Конституційним Судом України в межах реалізації функції конституційного контролю у формі конституційного правосуддя. Це повноваження посідає центральне місце в компетенції органу конституційної юстиції не лише в Україні, але й в абсолютній більшості зарубіжних країн незалежно від обраної моделі судового конституційного контролю. Зрештою, це закономірно з історичної точки зору, адже конституційне правосуддя і виникло саме як перевірка відповідності Конституції (конституційності) актів парламенту.
Відповідність Конституції держави певних правових актів охоплюється поняттям конституційності. По суті, ці терміни є тотожними, що й знайшло своє відображення в статі 150 Конституції України. Втім, в правовій науці конституційність розглядається як загальна вимога, яка характеризує режим так званої конституційної законності й полягає у неухильному виконанні і дотриманні конституції усіма суб’єктами права, правильному застосуванні її норм органами влади і посадовими особами.
Об’єктом конституційного контролю, що здійснюється Конституційним Судом України відповідно до частини першої статті 150 Конституції України і пункту 1 статті 13 Закону України “Про Конституційний Суд України”, є:
1) закони та інші правові акти Верховної Ради України;
2) акти Президента України;
3) акти Кабінету Міністрів України;
4) правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Як і система повноважень Конституційного Суду, цей перелік об’єктів конституційного контролю є закритим, тобто вичерпним. Це означає, що Конституційний Суд України не може перевіряти конституційність інших актів, крім тих, що зазначені вище.
Повноваження Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, а також Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо прийняття чи видання відповідних актів передбачені Конституцією України (стаття 91, частина третя і четверта статті 106, стаття 117, 135).
Так, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 91 Конституції України). Проте предметом розгляду у Конституційному Суді України, можуть бути не всі акти парламенту, а лише ті, які передбачені частиною першою статті 150 Конституції України і пунктом 1 статті 13 Закону України “Про Конституційний Суд України”, тобто тільки закони та інші правові акти Верховної Ради України. Правовими слід вважати ті акти єдиного в Україні законодавчого органу, які містять в собі норми права. Такими є постанови Верховної Ради України, проте не є заяви, звернення тощо.
Незважаючи на те, що чинна Конституція України прийнята Верховною Радою України, її положення проте не можуть бути предметом перевірки Конституційним Судом, оскільки Основний закон держави є тим зразком чи еталоном, з яким орган конституційної юрисдикції порівнює інші акти, вирішуючи питання про їх конституційність, тобто відповідність Конституції.
Акти Президента України – це укази і розпорядження, які видає Президент України на основі та на виконання Конституції України і законів України та які є обов’язковими до виконання на території України (частина третя статті 106 Конституції України).
Акти Кабінету Міністрів України – це постанови і розпорядження, які видає Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції і які є обов’язковими до виконання (частина перша статті 117 Конституції України).
Правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим – це рішення та постанови, які приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень і які є обов’язковими до виконання в Автономній Республіці Крим (частина друга статті 136 Конституції України).
Юрисдикція Конституційного Суду України з питань про відповідність Конституції України (конституційність) поширюється на закони України та інші правові акти Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, прийняті, як до, так і після набуття чинності Конституцією України. Крім цього, відповідно до підпункту 2 пункту 3 розділу ІV “Прикінцеві та перехідні положення” Закону України “Про Конституційний Суд України” та Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року, юрисдикція Конституційного Суду України поширюється і на нормативні акти Президії Верховної Ради України, прийняті до набуття чинності Конституцією України.
Юрисдикція Конституційного Суду України з питань про відповідність Конституції України (конституційність) не поширюється на закони України про внесення змін до Конституції України, які набрали чинності.
Перевірці на предмет відповідності Конституції України підлягають лише ті закони та інші правові акти, які набрали чинності, тобто оцінка законів та інших правових актів на предмет їх конституційності здійснюється Конституційним Судом України тільки в порядку наступного (репресивного) конституційного контролю. Виходячи з принципу поділу влади (стаття 6 Конституції України) повноваження Конституційного Суду України не дозволяють йому втручатись у стадії правотворчого (законодавчого) процесу, здійснювати попередній контроль.
Не можуть бути об’єктом конституційного контролю Конституційного Суду України проекти правових актів, крім відповідно до статті 159 Конституції України законопроектів про внесення змін до Конституції України.
За змістом статей 150 і 152 Конституції України об’єктом конституційного контролю Конституційного Суду України можуть бути тільки закони та інші правові акти, які не втратили чинності.
Не можуть бути перевірки, що здійснюється Конституційним Судом України, закони, прийняті всеукраїнським референдумом. Проте акти Верховної Ради України та акти Президента України, прийняті відповідно до їх повноважень, встановлених Конституцією України, про призначення референдуму, є об’єктами конституційного контролю Конституційного Суду України.
Варто зауважити, що Конституційний Суд України не вирішує питання відповідності актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим законам та іншим правовим актам Верховної Ради України, міжнародним договорам. До його повноважень належить вирішення лише питань про відповідність Конституції України (конституційності) актів цих органів.
Конституційний Суд України також не уповноважений вирішувати питання як конституційності, так і законності актів органів влади, не зазначених у пункті 1 частини першої статті 150 Конституції України. Такими актами є рішення органів місцевого самоврядування, акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, акти органів прокуратури України, акти судів загальної юрисдикції тощо.
Згідно з статтею 14 Закону, до повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо законності актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також інші питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції. Так, наприклад, захист трудових прав особи, звільненої з посади указом Президента чи постановою Кабінету Міністрів України здійснюється не Конституційним Судом України, а відповідними судами загальної юрисдикції.
Конституційний Суд України перевіряє відповідність законів та інших правових актів чинній Конституції України і не уповноважений перевіряти відповідність правових актів колишній Конституції України.
За час своєї діяльності (станом на 1 листопада 2006 р.) Конституційний Суд України вирішив питання щодо конституційності 242 правових актів, у тому числі 166 правових актів Верховної Ради України, 41 акта Президента України, 19 постанов Кабінету Міністрів України, 15 правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Неконституційними повністю або частково визнано 75 правових актів.
В межах перевірки конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, а також правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституційний Суд України вирішує також спори про компетенцію конституційних органів державної влади України, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Тобто вирішення спорів про компетенцію не є окремим повноваженням Конституційного Суду України. Такі спори він розглядає, реалізуючи своє повноваження щодо перевірки конституційності відповідних правових актів. Це означає, що Конституційний Суд України уповноважений вирішувати лише такі спори про компетенцію, які є результатом колізії правових норм, створених різними органами в порядку реалізації своїх повноважень. Конституційний Суд України не розглядає спорів про компетенцію, які виникли в результаті вчинення відповідними органами дій правового характеру без видання правових актів.
Виділяють такі види спорів про компетенцію:
- якщо суб’єкт звернення вважає, що прийняття правового акта належить до його повноважень, а не будь-якого іншого органу влади;
- якщо суб’єкт звернення вважає, що оспорювані повноваження мають здійснювати інші органи влади.
Як свідчить практика діяльності Конституційного Суду України, спори щодо меж повноважень різних органів державної влади зумовлені здебільшого прогалинами у законодавстві, яке визначає обсяги таких повноважень.
У справах цієї категорії Конституційний Суд України прийняв 30рішень, з них 20 рішень - за поданням народних депутатів України, 8 - за поданням Президента України, 2 - за поданням Верховного Суду України.
Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів з точки як матеріальної, тобто змістовної, їх перевірки, так і формальної, тобто перевірки відповідності встановленій Конституцією України процедурі їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Підставами для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих частинах, згідно з статтею 15 Закону України “Про Конституційний Суд України”, є:
- невідповідність Конституції України;
- порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності;
- перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті.
Невідповідність Конституції України як підстава для визнання правових актів неконституційними полягає у невідповідності їх змісту Конституції України. При цьому мається на увазі як буквальна неузгодженість, так і невідповідність цілям і принципам, закріпленим у Основному законі держави.
Порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності правовими актами встановлюється, головним чином, за допомогою двох критеріїв. Перший - процесуально-процедурний означає перевірку Конституційним Судом України відповідності вимогам Конституції України процедури прийняття, підпису, надрукування і введення в дію оцінюваного акта. Другий - це критерій належної форми нормативного акта. Тобто, по-перше, його форма повинна відповідати тому виду актів, які може приймати відповідний орган державної влади і, по-друге, форма акта має відповідати його змісту в залежності від предмета, обсягу та мети правового регулювання.
Для констатації перевищення конституційних повноважень при прийнятті акта необхідно встановити: чи входять питання, врегульовані даним нормативно-правовим актом, у сферу повноважень певної гілки влади, державного органу чи посадової особи; якщо це повноваження є делегованим, то чи не порушив Конституцію України (перевищивши свої конституційні повноваження) орган, що їх делегував; чи не був прийнятий акт суб’єктом одноособово, коли для цього передбачено узгодження дій декількох суб’єктів; повноваження з прийняття акта повинні бути чітко визначені в законодавстві, а не виводитися із загального його змісту чи з правового статусу або соціального призначення державного органу, посадової особи; в будь-якому разі остаточним і вирішальним мірилом оцінки повинні бути нормативні приписи Основного Закону України, а не положення законів або підзаконних актів.
Розгляд і вирішення питань про відповідність Конституції України законів та інших правових актів Конституційний Суд України здійснює не за власною ініціативою, а за зверненнями (конституційними поданнями) певних суб’єктів. Такими суб’єктами є Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Звернення заявників, які не наділені Конституцією України правом на конституційне подання з питань конституційності законів та інших правових актів, Конституційний Суд не приймає.
Конституція України не передбачає права громадян України, іноземців, осіб без громадянства та юридичних осіб на звернення до Конституційного Суду України щодо неконституційності законів та інших правових актів. Фізичні і юридичні особи можуть з цих питань звертатись до Президента України, який є гарантом прав і свобод людини і громадянина, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або інших суб’єктів права на звернення до Конституційного Суду України.
Порушувати питання про конституційність правових норм, що підлягають застосуванню у конкретній справі, можуть суди загальної юрисдикції. При цьому вони звертаються до Конституційного Суду України не безпосередньо, а через Верховний суд України. Відповідний порядок визначений постановою Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 року “Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя”. Згідно з пунктом 9 цієї постанови, у разі невизначеності в питанні про те, чи відповідає Конституції України застосований закон або закон, який підлягає застосуванню в конкретній справі, суд за клопотанням учасників процесу або за власною ініціативою зупиняє розгляд справи і звертається з мотивованою ухвалою (постановою) до Верховного Суду України, який відповідно до статті 150 Конституції може порушувати перед Конституційним Судом України питання про відповідність Конституції законів та інших нормативно-правових актів. Таке рішення може прийняти суд будь-якої інстанції в будь-якій стадії розгляду справи.
Закони, інші правові акти або ж їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність (частина друга статті 152 Конституції України).
Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Рішення Конституційного Суду України про відповідність Конституції України законів та інших правових актів є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені. Невиконання рішень Конституційного Суду України тягне за собою відповідальність згідно з законом.