Начало возрождения самоуправления

В XVI столетии, после длительного периода преобладания централизованного управления, был сделан первый шаг на пути к возрождению начал самоуправления в стране. Земская реформа Ивана Грозного, призванная уничтожить опустошительную для экономики систему кормлений и ослабить всевластие местных феодалов, предоставила широкие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением. К функциям земских и губ­ных властей относилось в основном выполнение поручений цен­тральных органов власти правительства по управлению и сбору налогов. Решение местных проблем считалось второстепенным де­лом. Однако уже в XVII столетии вся полнота власти на местах перешла к назначаемым из центра воеводам, которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и, фактически, сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В конце XVII века начал определяться правовой статус горо­дов и городского населения как особого сословия. Дальнейшее развитие промышленности, торговли и финансов потребовало из­дания новых правовых актов, регулирующих эти сферы деятель­ности. Создание органов городского самоуправления при Петре I и установление определенных льгот для верхушки городского на­селения укрепили этот процесс.

В 1699 г. были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии земских изб в остальных горо­дах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведо­вали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города в целом на них возложено не было. В 1702 г. должности губных старост были упразднены и их функции были переданы воеводам и выборным дворянским сове­там, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1718—1724 гг. земские избы были заменены магистратами. Данные меры были приняты с целью устранения местных приказных властей от вме­шательства в дела посадских общин. На магистраты были возло­жены в основном судебные и административно-финансовые функ­ции. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить на­блюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не было.

Главным из прав, предоставленных магистратам, было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Права самообложения и само­стоятельного расходования собранных сумм магистраты не полу­чили. Выборные члены коллегиальных присутствий поступили в полное распоряжение центральной правительственной власти. Фактически значение выборов сводилось к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды испол­нительных агентов и ручаться за их исполнительность.

Реформы не ограничились изменением управления в городах. В 1710 году были проведены значительные преобразования систе­мы территориального управления, в результате которых было создано восемь губерний, а к концу царствования их число увели­чилось до двенадцати. Все управление губерниями находилось в руках назначаемых центром губернатора и чиновников без уча­стия местного общества.

Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов, которые вместе с губернатором обсуждали и решали губерн­ские дела. При этом решения должны были приниматься боль­шинством голосов совета.

Однако на практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на бумаге: оставаясь выборными по закону, на практике члены совета ландратов превратились в чиновников, на­значаемых губернатором и подчиненных ему.

В 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации и централизации системы управле­ния. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них введе­ны центральные коллегии. Губернии были разделены на провин­ции. Во главе провинций были поставлены воеводы, в руках ко­торых сосредоточились все функции управления, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Подчиненность воеводы гу­бернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосред­ственно сноситься с органами центрального управления.

Таким образом, Петром был осуществлен тип жестко централизованного, унитарного государства. Однако, в целом, попытки Петра жестко подчинить окраины крепкой центральной власти по­терпели неудачу. Дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновни­ками, не удалось, и поэтому Петр обращается к местному само­управлению.

Так, в 1714 г. учреждается выборная должность земского ко­миссара для сбора подушной подати. Земский комиссар выбирал­ся местным дворянским обществом сроком на год, нес ответствен­ность перед своими избирателями и даже подлежал суду за упу­щения по службе. Уездную администрацию составляли избирае­мые дворянством земские комиссары, писаря, надзиратели.

Позднее, при преемниках Петра судебная власть полностью передается губернаторам и воеводам, а городовые магистраты уп­раздняются. Губернаторы и воеводы становятся единственными носителями власти, хотя в городах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должно­стей, поставленных в полное подчинение воеводам.

РЕФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ЕКАТЕРИНЫ II

Очередная коренная реформа в области земского и городского управления была проведена во второй половине XVIII века при Екатерине II. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практиче­ской деятельности городских и земских учреждений. Необходи­мость реформы была обусловлена многочисленными злоупотреб­лениями местной администрации и широко распространившимся недовольством населения существующей системой управления.

В 1766 г. издается манифест об избрании в комиссию депута­тов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату, город­ские обыватели по одному от города, прочие сословия и звания по одному от своей провинции. Выборы депутатов и вручение им на­казов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских.

В большинстве наказов была высказана мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении полномочий государственных чиновников. В результате были разработаны законодательные акты, определившие и закрепившие отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи. Наиболее важ­ные реформы нашли свое отражение в «Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи».

Накануне реформы территория России разделялась на два­дцать три губернии, шестьдесят шесть провинций и около ста восьмидесяти уездов. По «Учреждению» империя делилась на крупные территориально-административные единицы — губернии, а те, в свою очередь, на более мелкие — уезды. В течение двадцати лет после начала реформ число губерний увеличилось до пятидесяти.

Новое деление на губернии и уезды было осуществлено по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических условий. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фис­кальным (сбор налогов) и военным (набор рекрутов) целям. Де­ление было осуществлено согласно численности населения. На территории каждой из вновь образованных губерний стало про­живать около четырехсот тысяч человек, на территории уезда — около тридцати тысяч. Старые территориальные органы после ря­да преобразований были ликвидированы.

Управление губерниями возлагалась на губернаторов. Высшим учреждением губернии по административным делам являлось гу­бернское правление, а по финансовым делам — казенная палата.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством. Образовывался коллегиальный орган управления — нижний земский суд, в кото­ром кроме исправника действовали два заседателя. Земский суд осуществлял руководство земской полицией, наблюдал за прове­дением в жизнь законов и решений губернских правлений.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору, назначаемому и смещаемому монархом. Ему подчи­нялись губернаторы и он признавался главнокомандующим на своей территории, мог вводить чрезвычайные меры, напрямую об­ращаться с докладом к императору. Генерал-губернатор обладал также широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные по­лицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.

В результате судебных реформ для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты, члены которых избира­лись на три года. Апелляционной инстанцией для городских маги­стратов были губернские магистраты, состоявшие из двух предсе­дателей и заседателей, избираемых из состава горожан.

Государственные крестьяне судились в уездной нижней рас­праве, в которой уголовные и гражданские дела рассматривались назначаемыми властями чиновниками. Апелляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа.

Реформа 1775 г. сделала попытку отделить суд от администра­ции и предоставить населению больше прав по самостоятельному решению местных вопросов. Однако в целом попытка не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение пригово­ров, некоторые приговоры утверждались губернатором. Председа­тели всех судов назначались правительством, а представители со­словий могли избирать только заседателей. Целый ряд дел остался в рассмотрении полицейских органов.

Для управления местным благоустройством был создан всесо­словный «Приказ общественного призрения». Дворянство как ме­стное общество получило право регулярных собраний, выбирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря, за­седателей верхнего земского суда, уездного судью и уездных су­дебных заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив на эти организации осуществление основ­ных функций местного управления. Деление империи на губернии и уезды, создание органов местного самоуправления, где заседали не только назначаемые чиновники, но и местные выборные, по­зволило в значительной степени децентрализовать управление и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.

Основным документом, создавшим необходимую правовую ба­зу для развития самоуправления городов стала «Жалованная гра­мота городам», при подготовке которой использовались материа­лы Уложенной комиссии, Цеховой устав (1722 г.), Устав благочи­ния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний (1775 г.), шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.), прусский Ремесленный устав (1733 г.), законодательство городов Лифляндии и Эстляндии.

Грамота закрепила единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода дея­тельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административ­ной системой управления.

Городским жителям, как и дворянству, было предоставлено право корпоративной организации. Горожане с разрешения адми­нистрации могли собираться на собрания, на которых избирались бургомистры, заседатели— ратманы сроком на три года, а также старосты и судьи словесных судов сроком на один год.

Собрание могло обращаться с представлениями к местным вла­стям и осуществлять надзор за соблюдением законов. За город­ским обществом признавались права юридического лица. Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и ограничи­валось только имущественным цензом (необходимостью уплаты годового налога размером не менее пятидесяти рублей).

В 1786 г. сперва в Москве и Петербурге, а затем и в осталь­ных городах империи были созданы городские думы.

К компетенции городских дум относилось: обеспечение в горо­де тишины, согласия и благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством. В отличие от ратуш и магистратов в ведение городской думы не были включены судебные дела — их решали специальные судебные органы.

Хотя изначально предусматривался сложный многопалатный состав городской думы, отражающий интересы различных сосло­вий, в большинстве уездных городов вскоре было введено упро­щенное самоуправление: собрание всех членов городского общест­ва с небольшим выборным советом из представителей разных групп городского населения для выполнения текущих дел, В не­больших городских поселениях все самоуправление было преиму­щественно представлено в лице так называемых городовых ста­рост.

В 1785 г. был разработан проект «Сельского положения», ка­савшийся положения государственных крестьян. Сельское общест­во, также как дворяне и горожане, получало права корпорации. Сельские жители должны были получить право избирать испол­нительные органы самоуправления в общинах, сословный суд и выходить с представлениями к местной администрации. Однако данный проект так и не стал законом.

В 1782 г. был утвержден «Устав о благочинии», который регламентировал структуру полицейских органов, их систему и ос­новные направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными источниками «Устава о благочинии» стали: «Учреждение о губернии», материалы Уложенной комиссии, за­рубежные полицейские нормы и правовые трактаты.

Основным органом полицейского управления в городе стала управа благочиния, коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы граж­данских и уголовных дел и ратманы-советники, выбираемые гра­жданами.

Город делился на «части» и «кварталы» по числу зданий. В части главой полицейского управления был частный пристав, в квартале — квартальный надзиратель. Руководство полицией было возложено на губернские власти: губернское правление решает все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. По­лицейские управления в столицах контролировал непосредственно сенат.

Главная задача полиции формулировалось как «сохранение порядка, благочиния и добронравия». Полиция наблюдала за ис­полнением законов и решений местных органов власти, за нравами и развлечениями, контролировала соблюдение церковных порядков, сохранение общественного спокойствия. При необходимости полиция принимала меры к сохранению народного здравия, городского хозяйства, торговли и народного продовольствия. Полиция также пресекала мелкие уголовные дела, вынося по ним собственные решения, осуществляла предварительное следствие и розыск преступников.

Хотя реформы Екатерины II оказали значительно большее влияние на повышение эффективности территориального управления, чем реформы Петра I, по мнению специалистов местное самоуправление времен Екатерины во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты. Так как «Учреждение о губерниях» предоставило назначаемым чиновникам право контроля и руководства над органами самоуправления, их практическая роль вплоть до реформы 1864 года была относительно невелика.