Ассоциация авторов и издателей

Ассоциация авторов и издателей

"ТАНДЕМ"

_______________________________________________________________________________

 

Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов

 

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

 

 

Учебное пособие

Москва 2001

ББК 67.99

У 84

Уткин Э.А., Денисов А.Ф.

 

У 84 Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. — 304 с.

 

ISBN 5-88124-088-Х

 

 

В предлагаемом пособии рассматривается в соответствии с утвержденной учебной программой широкий круг вопросов станов­ления и развития местного самоуправления в России и за рубежом, дается характеристика органов местного самоуправления и муници­пальных образований, рассматриваются вопросы формирования и использования местных финансов, бюджетов, совершенствования работы органов местного самоуправления, оптимизации функциони­рования муниципального хозяйства и другие проблемы муниципаль­ного управления.

Пособие подготовлено в соответствии с российским Государст­венным образовательным стандартом высшего профессионального образования по специализации 061000 «Государственное и муници­пальное управление», (квалификация менеджер). Книга рассчитана на руководителей и сотрудников местных органов власти, местных предприятий и организаций, специалистов по управлению, предпри­нимателей. В качестве учебного пособия она полезна для студентов, аспирантов и преподавателей ВУЗов и факультетов государственной службы, а также других учебных заведений, где изучается государ­ственное и местное управление_.

 

ISBN 5-88124-088-Х

 

 

ã Издательство «ЭКМОС», 2001 г.

ã Уткин Э.А., Денисов А.Ф.

ВВЕДЕНИЕ

 

Среди проблем, которые приходится сегодня решать России, одно из первых мест занимает формирование экономических основ федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и с местными органами власти (само­управления). За последнее время совершенствуются законодатель­ные основы развития местного самоуправления, сформирована ба­за для функционирования этого существенного общественного ин­ститута. Тем не менее, многие вопросы в этой области еще не ре­шены. Это касается определения границ компетенции местного са­моуправления, обеспечения его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных отношений, в частности, совершенствования системы местного налогообложения и т.д.

В Конституции РФ зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти. Для его реализации необходимо обеспечение экономической базы мест­ного самоуправления, межбюджетных отношений, участниками которых являются муниципальные образования.

Изучение проблем местного управления связано с необходимо­стью решения целого ряда задач, в том числе:

— определение сущности местного самоуправления и его по­ложения в системе территориального управления государства;

— выявление на основе изучения положительного зарубежного опыта основных тенденций развития местного самоуправления в других странах, а также ключевых противоречий и форм их раз­решения, с которыми имеют дело местные сообщества, и использование этого опыта в специфических условиях России;

— оценка реального положения местного самоуправления в нашем отечестве;

— разработка системы мер по внедрению принципов бюджет­ного федерализма в отношениях между субъектами федерации и местным самоуправлением.

Анализ сложившейся ситуации, структуры доходов и расходов муниципальных бюджетов различных уровней (городов областно­го подчинения, административных районов, городов районного подчинения, поселковых, сельских) свидетельствует о необходи­мости формирования многоуровневой иерархически не соподчи­ненной системы местного самоуправления с определением объема компетенции каждого уровня и соответствующих ему доходных источников.

Становится актуальным развитие межмуниципального самоуправления, предполагающего объединение средств ряда муниципалитетов в целях совместного решения общих социально-экономических проблем. Это может способствовать бесконфликтному решению многих важнейших задач, имеющих место в рамках тра­диционной системы местного самоуправления, что существенно для расширения социально-экономической базы этого самоуправ­ления. Подобный опыт весьма популярен за рубежом, но еще поч­ти не внедряется в России.

Формирование экономических основ местного самоуправления должно протекать в рамках бюджетного федерализма, охватываю­щего связи между образующими федеративные государства субъ­ектами, а также отношения, субъектом которых выступает местное самоуправление. Одной из ключевых проблем становится ориен­тация бюджетной системы на закрепление за муниципальными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов для выполнения возложенных на местное самоуправление функций.

Среди других проблем, имеющих важное значение, следует отметить необходимость определения соотношения местного само­управления и государства, принципов распределения компетенции между ними, субсидиарности и бюджетного федерализма. Субсидиарность является концепцией, в пределах которой изучаются и решаются вопросы разграничения функций и компетенции между различными уровнями территориального управления.

Весьма актуальна и проблема формирования оптимальной мо­дели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти.

Оценивая состояние местного самоуправления в России сего­дня, отметим бедственное положение экономики и финансов боль­шинства муниципальных образований, трудности разработки еди­ных социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой поддержки органам местного самоуправления, низкий уровень развития муниципальной инфра­структуры, остроту социальных проблем.

Под местным самоуправлением следует понимать определяе­мую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выбор­ных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоя­тельности относительно органов государственной власти, распо­лагающую необходимой компетенцией в решении основных го­сударственных дел и местных вопросов с учетом специфики тер­ритории, ее экономических, социальных, национальных, геогра­фических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сбо­ров, а также управление муниципальной собственностью на ос­нове федерального и регионального законодательства и собст­венных учредительных и прочих нормативно-правовых актов.

Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность, являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций, возложенных на местное самоуп­равление. Но, как свидетельствует анализ, доходы от такой собст­венности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.

В иностранных государствах используются самые разные мо­дели регулирования местного самоуправления и нормативно-пра­вового распределения местных функций, а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особен­ностей развития той или иной страны. В России подобный инст­рументарий еще только создается.

Изучение тенденций и закономерностей, сложившихся в облас­ти обеспечения муниципальных образований собственными источ­никами доходов, убеждает, что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом, что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере пере­хода с более высокого уровня на находящийся ниже. Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельст­вует о возрастающем перераспределении финансовых средств че­рез областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализа­цию намеченной социально-экономической политики, ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов разви­тия местного хозяйства. Можно утверждать, что магистральным направлением реформирования системы местного налогообложе­ния призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепле­ние за местными бюджетами доходных источников, которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций. Видимо, в системе местного налогообложения целесообразно ориентироваться на поимущест­венные и подоходные налоги.

Совершенно очевидно, что Россия способна быть демократией только в качестве федерации с развитым местным самоуправлени­ем: она очень сложно устроена и весьма разнообразна. Федератив­ное устройство, естественно, следует всемерно развивать, посколь­ку не может нормально существовать федерация, где федеральные законы не выполняются ее отдельными субъектами, где регио­нальные и местные власти ставят препоны на пути товаропотоков между регионами, где исполнение или неисполнение законов зави­сит нередко от прихоти того или иного местного руководителя. Вместе с тем, объективно необходимое формирование единой вер­тикали власти в нашей стране не означает, что центральные орга­ны могут вмешиваться в решение вопросов, полностью относящих­ся к компетенции местных властей. Жизнь, подтверждает, что прочность и стабильность новой рыночной экономики в России будет опираться на места, на регионы. И здесь значение местного самоуправления трудно переоценить.

 

Таблица. Структура потребления в регионе

 

	Общее потребление	Минимальное потребление	Самостоятельно производится	Ввозится
Продовольствие (корзина)	100 ед.	55 ед.	50 ед.	50 ед.

 

 

Таблица. Географическая структура товарного ввоза в регион

 

	Всего ввозится	в т.ч. из сво­его экономиче­ского района	в т.ч. с территории сво­ей страны	в т.ч. из-за рубежа (целесообразна детализация по странам)
Продовольствие	50 ед.	5 ед.	10 ед.	40 ед.

Таблица. Оценка вероятности риска прекращения поставок

 

	в границах субъекта Федерации	в границах экономического района	и границах страны	из-за рубежа
Продовольствие	0,0002	0,05	0,1	0,3

Таблица. Структура потребления в регионе скорректированная с по­зиции обеспечения экономической безопасности

 

	Общее потребление	Минимальное потребление	Самостоятельно производится	Ввозится
Продовольствие	100 ед.	55 ед.	55 ед.	45 ед.

Таблица. Географическая структура товарного ввоза, скорректиро­ванная с учетом необходимости обеспечения экономической безопасно­сти

 

	Всего ввозится	В т.ч. из своего экономического района	с остальной территории своей страны	из-за рубежа (целесообразна детализация по странам)
Продовольствие	45 ед.	25 ед.	15 ед.	5 ед.

 

Действительно, многие регионы (например, г. Москва) закупают часто более дорогое продовольствие у местных производите­лей, а не на Западе не столько по патриотическим соображениям, сколько по причине необходимости уменьшения зависимости региона. Эта проблема очень актуальна и для северных районов, так как нецелесообразно надеяться, что северный завоз всегда будет выполняться централизованно и своевременно. Аналогичные расчеты должны проводиться и в отношении электроэнергии, энергоносителей, товаров народного потребления и по ряду других позиций. Важно осознавать, что не нужно пытаться достичь самодостаточности любой ценой, значительно более выгодным может быть открытие производства в соседнем регионе, заключение меж­регионального соглашения. При этом приоритет должен отдавать­ся стратегическим, а не конъюнктурным связям. Подобный подход к оценке рисков уже довольно давно применяется на практике в различных сферах экономики. Особенно широкое применение он нашел при формировании «безрисковой структуры» портфеля ценных бумаг.

Целесообразно объединить расчеты потребления, ввоза и выво­за, сделанные для субъектов Федерации, в расчеты для экономи­ческих районов и максимально согласовать взаимные внутрирай­онные связи. Большинство районов выделялись с расчетом на 50—70%-ную самообеспеченность по большинству жизненно важ­ных продуктов. Это хорошо видно по структуре транспортных пе­ревозок и доли в них внутрирайонного грузооборота.

Если раньше центр решал, какие экономические связи более целесообразны, то теперь эту работу должны выполнять сами ре­гионы, равно как вести собственное планирование и создавать программы развития экономических районов с учетом интересов всех входящих в район территорий. Задача более высоких адми­нистративных или экономических звеньев — не вычислять за низо­вые звенья оптимальный уровень потребления, рассчитывать по­роговые значения безопасности или подготовить программу разви­тия, а координировать и согласовывать их усилия, задавая лишь самые общие направления развития и ограничения с точки зрения развитая страны в целом. Внутри групп приоритетных связей (регионы одного экономического района, регионы других эконо­мических районов, иностранные государства и компании) необхо­димо также провести детальное ранжирование с учетом геополи­тических особенностей их положения.

При увеличении потребления в регионе или при более глубо­ком разделении труда необходимо сразу рассчитывать, как это от­разится на продовольственной, энергетической, финансовой безо­пасности, и принимать меры по минимизации вновь возникающих рисков. В развитых странах подобные действия считаются само собой разумеющимися. Интегрированные показатели зависимости государства и вытекающих из этого рисков включают не только продукты первой необходимости, но и науку, медицину, образова­ние, культуру и многое другое. Правительство РФ, в лучшем слу­чае, самостоятельно может минимизировать риски лишь по некоторым глобальным параметрам. Задачи по обеспечению стабильности и безопасности конкретных регионов целиком ложатся на их органы власти. Используя методику расчета потребления, харак­терного для данной территории, ее зависимости по важнейшим продуктам, можно создать систему коэффициентов, динамично от­ражающую все существенные изменения в положении региона. Аналогичные системы целесообразно было бы создать для эконо­мических районов и для страны в целом, причем системы должны быть совместимы и взаимоувязаны.

Поддержание функционирования жизненно важных объектов — только часть задач обеспечения экономического развития, необ­ходимо обеспечить также долгосрочное развитие. Для устойчивого и сбалансированного развития страны регионы, входящие в тот или иной экономический район, должны определить для себя в рамках исторически сложившихся отраслей специализации группы товаров, которые можно производить не только для внутреннего рынка, но и для внешнего рынка. Эти группы товаров за счет по­вышенной их ликвидности и конкурентоспособности призваны привлечь инвестиции в развитие экономики и инфраструктуры ре­гионов. При отсутствии таковых необходимо разработать про­граммы по совершенствованию старых или созданию новых про­дуктов, отвечающих мировым требованиям. Целесообразно обес­печить бесперебойные поставки сырья и компонентов для их про­изводства из других комплексов в рамках межрайонного разделения труда. Если удастся значительно задействовать потенциал отраслей специализации экономических районов, то можно рассчи­тывать на долгосрочный экономический рост.

Субъекты Федерации приходят к пониманию, что для решения этих и многих других проблем, стоящих перед ними, необходима координация усилий в рамках тех экономических районов, кото­рые формировались десятилетиями. Таким образом, внутренняя политика России будет формироваться на нескольких уровнях. Уровень муниципальных образований, уровень субъектов федера­ции; более высокий уровень — округа, создаваемые на базе эконо­мического района, возможно, разделенные на несколько экономи­ческих территориально-производственных комплексов. Задача ор­ганов власти, осуществляющих руководство надрегиональными образованиями — выравнивание экономических, правовых и соци­альных условий в рамках своего экономического района. Функции федерального руководства, таким образом, смещаются в сторону выработки политических решений и общей корректировки и коор­динации деятельности федеральных экономических округов с це­лью выравнивания их основных макроэкономических показателей и качества жизни населения.

Каждый федеральный экономический округ с точки зрения экономической безопасности должен обеспечивать себе некоторый минимальный уровень самообеспеченности по жизненно важным отраслям, а недостаток по ним стремиться возместить из россий­ских экономических районов, имеющих избыток в данной продук­ции, или за счет поставок из стран, связи с которыми будут спо­собствовать геополитической устойчивости Российской Федерации. Поставки стратегических, с точки зрения региона, продуктов должны быть надежно обеспечены соответствующими договорами или долевым участием в производстве. Подсчитав уровень потреб­ления тех или иных продуктов, можно определить, насколько данная территория может сама себя обеспечить по данным показа­телям в настоящее время и в перспективе, а затем обоснованно ставить задачу увеличения обеспеченности территории по продо­вольствию, строительным материалам и др.

Федеральные экономические округа, в отличие от отдельных субъектов Федерации, являются вполне сопоставимыми по многим параметрам, и центру легче учитывать их особенности, вырабаты­вая общефедеральную политику. Возможность необоснованного предоставления льгот отдельным субъектам в ущерб другим ре­гионам будет существенно затруднена при условии внесения соот­ветствующих изменений в бюджетную политику.

Хотелось бы подчеркнуть, что из сказанного не следует необ­ходимость восстановления жестко централизованного государст­венного управления народным хозяйством. Важно задать рамки дальнейшего развития и экономической интеграции, используя при этом имеющиеся у государства средства воздействия. Частное децентрализованное управление, конечно, более эффективно по сравнению с централизованным в плане извлечения прибыли, од­нако без четких границ деятельности, созданных законодательно и подкрепленных правительственной политикой, и долгосрочных стратегических целей оно не в состоянии обеспечить необходимый запас устойчивости крупным экономическим районам, что хорошо прослеживается в деятельности таких крупных экономических систем, как транснациональные корпорации.

В настоящее время на территории Российской Федерации расположены 11 из 18, сформированных во времена СССР после долгих попыток оптимизации управления страной экономических районов. Распад единой народнохозяйственной технологической цепи повлек катастрофические последствия. Более всего пострада­ли регионы, наиболее полно и всесторонне включенные в межре­гиональное разделение труда — Северо-Кавказский, Центральный, Северо-западный, Волго-Вятский. В относительно более благопри­ятном положении оказались регионы, обладающие возможностями для экспорта сырья — нефти, газа, древесины, а также первичных продуктов переработки — удобрений, металлов, нефтепродуктов и др. Наибольшее падение производства — в легкой промышленно­сти, машиностроении, поэтому регионы, имеющие данные отрасли в качестве отраслей специализации, оказались в наиболее трудном положении. Деградация сельского хозяйства практически во всех районах делает ситуацию особенно опасной с точки зрения продо­вольственной безопасности. Наиболее эффективным решением данной проблемы могло бы стать введение сетевого планирования в экономике страны хотя бы для продукции, производство кото­рой необходимо для обеспечения населению минимального уровня жизнедеятельности. Это позволит обеспечить приемлемый уровень экономической безопасности.

Главное отличие сетевого планирования от децентрализованно­го состоит в том, что при последнем экономические связи никак не регулируются, и их целесообразность определяется зачастую краткосрочными ценовыми или иными преимуществами. В сетевой структуре связи структурированы по целому ряду объективных факторов: географическое положение, относительные преимущест­ва, направления грузопотоков и т.п. Даже частичное использова­ние подобной модели позволило Госплану СССР достаточно долго поддерживать статичную централизованную систему организации экономики, исправляя многие управленческие ошибки центра. Де­централизованная структура, пришедшая в нашей стране на смену централизованной в соответствии с логикой развития систем явля­ется прогрессивным шагом, однако она не отражает последних мировых тенденций. В мировой экономике набирает силу процесс перехода к следующей стадии развития — сетевой организации планирования, естественно такое планирование осуществляется с учетом стратегических интересов и экономической безопасности. Создание транснациональных корпораций, интеграционных группировок стран — хорошо видимый результат этой трансформации. Поэтому, хотя отказ от централизованной системы управления и был обоснован, отказ от экономического районирования не только не целесообразен, но и вреден для народного хозяйства, стремя­щегося к использованию все более эффективных методов органи­зации. Рано или поздно нам придется вернуться к районированию, однако, если этого не сделать сейчас, то велика вероятность того, что интенсивность промышленного производства, составляющая сейчас лишь около 1/2 от уровня 1990 г. и снизившаяся преиму­щественно за счет отраслей специализации экономических рай­онов, надолго останется на данном уровне. Поддерживать произ­водственные фонды, коммуникации, инфраструктуру и кадровый потенциал значительно проще и дешевле, чем воссоздавать их с нуля в дальнейшем.

Даже если сетевая организация экономики в стране не будет востребована в ближайшее время полностью, она позволит макси­мально быстро пройти стадию децентрализации с наименьшими потерями для будущего развития и обеспечит приемлемый уровень экономической безопасности. В противном случае, Российской Федерации грозит быть экономически, а впоследствии и политиче­ски разорванной и включенной в набирающие силу интеграцион­ные образования Европы и Азии.

В соответствии с подобным подходом, помимо федерального центра и субъектов Федерации необходимо создать промежуточ­ный уровень управления, способствующий более гибкой и эффек­тивной организации экономики. В рамках этой модели выделяют­ся федеральные экономические округа, объединяющие группы субъектов РФ в региональные комплексы по вполне определен­ным признакам и показателям, имеющим объективный характер. Состав и границы этих округов определяются на базе общности экономико-географического положения, природных условий и других объективных факторов. В основе их формирования должен лежать производственный принцип, в соответствии с которым лю­бой экономический округ представляет собой прежде всего комби­нированный территориально-производственный комплекс, охваты­вающий совокупность экономических, исторических, географиче­ских и демографических (в том числе обучение и подготовка к трудовой деятельности) особенностей данной территории. Процесс создания федеральных экономических округов не должен встретить значительных трудностей, так как в основу берется сетка экономических районов, формировавшаяся в течение всей истории России и отражающая территориальные, экономические и демо­графические особенности страны, относительные преимущества и недостатки регионов. Преимуществом подобной модели является то, что за основу берется методика, разработанная и эффективно применявшаяся Госпланом, ежегодно составлявшим планы разви­тия для экономических районов с расчетом и обоснованием основ­ных производственных цепочек. Последний полновесный план был создан в 1990 г. Эту методику достаточно легко адаптировать к существующим условиям. Отличием будет то, что сетевое пла­нирование будет осуществляться на уровне регионов для производственных цепочек, расположенных на территории отдельного субъекта Федерации. Для межрегиональных цепочек планирова­ние будет производиться на уровне федеральных экономических округов, и, наконец, для цепочек, затрагивающих предприятия, расположенные в разных федеральных экономических округах или странах, — на уровне федерального центра. Это позволит из­бежать управленческих ошибок, возникавших при планировании в Центре всех хозяйственных связей для небольших региональных предприятий. Так как инфраструктура, производственные объекты существенных изменений не претерпели, большинство производственных цепочек, рассчитанных Госпланом в качестве объективно оптимальных для определенных территорий, таковыми и остались. Данные о них легко получить из соответствующих архивов или от людей, производивших планирование.

Субъекты Федерации уже сейчас, зачастую интуитивно верно, стремятся объединиться в Ассоциации по экономическому взаимо­действию, состав которых во многом совпадает со структурой эко­номических районов, так как инфраструктурные и иные связи су­щественно не изменились.

К основным задачам федеральных экономических округов можно отнести:

— синхронизацию и координацию товарных, финансовых и материальных потоков в целях комплексного развития территории страны;

— разработку совместных планов развития по отраслям, яв­ляющимся отраслями специализации в территориальном разделении труда, с выбором конкретных товаров, производство которых будет признано стратегически важным и наиболее полно отра­жающим относительные преимущества данной территории.

Эффективность их деятельности можно повысить посредством координационных центров округов, расположенных в крупнейших городах Федерации. На эти центры возлагаются примерно те же задачи, которые раньше решал Госснаб СССР, — синхронизация товарных, финансовых и информационных потоков между союза­ми, а также компенсация неизбежных управленческих ошибок фе­дерального центра. Центры координации, куда должны входить руководители федеральных округов, совместно с федеральным правительством формируют и согласуют основные направления экономической деятельности и утверждают проекты общегосудар­ственного значения, в первую очередь, транспорта, связи и страте­гических инвестиций. На центры координации ложатся также функции оперативного управления и контроля за выполнением принятых планов и решений. Для того чтобы эта структура управления не выродилась в неработоспособную структуру типа СНГ, федеральный центр должен сохранить за собой ряд ключе­вых управляющих функций:

— утверждение и согласование планов развития, представляе­мых федеральными экономическими округами в целях устойчиво­го развития страны;

— сохранение государственного контроля за производством и торговлей стратегическими ресурсами и продуктами;

— монополию на основные управленческие связи в структуре управления ее резервными ресурсами;

— контроль за макроэкономическими показателями с целью сохранения их в пределах, обеспечивающих устойчивость страны в целом.

При сохранении за собой этих функций федеральный центр будет иметь дело с достаточно крупными надрегиональными обра­зованиями, самостоятельно решающими многие внутренние про­блемы.

Чем выше уровень системы управления, тем более глобальные и консолидированные показатели развития должны рассматри­ваться, но за основу надо брать показатели самого низового звена. При применении подобной системы у нижестоящих уровней управления появляется возможность аргументировано доказать вышестоящим уровням необходимость принятия тех или иных мер, а последние не будут перегружены как во времена СССР не­обходимостью рассчитывать многочисленные показатели, многие из которых имеют лишь местное значение. Таким образом, мы по­лучаем многоуровневую структуру управления, в которой каждый уровень состоит из своего рода модулей, обладающих некоторым собственным запасом устойчивости и способных, в некотором ги­потетическом случае, к полностью самостоятельному существова­нию. То есть, мы можем говорить о «живучести» регионов как временно обособленных единиц. Задача экономического развития региона решается по мере роста его участия в межрайонном, а за­тем и в международном разделении труда. Однако одновременно с процессом более тесной экономической интеграции с регионами, районами, странами и мировой экономикой в целом должен про­исходить процесс структурирования хозяйственных связей каждой территории в соответствии с системой приоритетов, образованной данной структурой управления. Открытость системы в направле­ниях потенциального развития территории и ее закрытость в сфе­рах, содержащих потенциал для подобного развития (основные транспортные связи и коммуникации, отрасли, обеспечивающие функционирование отраслей специализации территорий и др.), позволяют избежать отставания в развитии из-за чрезмерной замкнутости системы. Вместе с тем сохраняется стабильность и устойчивость роста из-за закрытой или достаточно защищенной базы для подобного развития. Так как каждый из модулей обла­дает определенным запасом «живучести», то есть способности к автономному существованию, сохраняется возможность изменения состава более крупных модулей по мере развития более мелких или при существенных изменениях в геоэкономической ситуации. Вышестоящие модули будут обеспечивать устойчивость и прогрес­сивное развитие нижестоящих модулей, а последние — обеспечи­вать максимальную эффективность в каждой конкретной части системы. Территория, структурированная по принципу модулей, может эффективно вписаться практически в любую другую систе­му управления, так как меняться будут преимущественно связи, а не сами элементы, как в современных гибких производственных системах. Способность к выживанию, обеспечению необходимого уровня экономической безопасности и адаптивность к любой структуре управления являются основными требованиями к моду­лям системы. Даже в случае полного распада или временного раз­лада общей системы управления и товарно-денежных потоков ка­ждый из регионов сможет обеспечить какое-то время некоторый минимальный уровень своему населению и предприятиям.

Предлагаемая система позволяет Российской Федерации по­средством использования нескольких промежуточных уровней управления создать целостную систему стратегического сетевого планирования, максимально учитывать особенности социально-экономического развития различных регионов, объединить интере­сы субъектов Федерации, не нанося ущерба интересам страны в целом. Вопрос создания и применения описанной в работе систе­мы территориального управления развитием народного хозяйства страны является вопросом выживания России в XXI веке, в условиях возрастающей глобализации и межрегиональной интеграции.

В РОССИИ

 

ЕКАТЕРИНЫ II

Очередная коренная реформа в области земского и городского управления была проведена во второй половине XVIII века при Екатерине II. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практиче­ской деятельности городских и земских учреждений. Необходи­мость реформы была обусловлена многочисленными злоупотреб­лениями местной администрации и широко распространившимся недовольством населения существующей системой управления.

В 1766 г. издается манифест об избрании в комиссию депута­тов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату, город­ские обыватели по одному от города, прочие сословия и звания по одному от своей провинции. Выборы депутатов и вручение им на­казов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских.

В большинстве наказов была высказана мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении полномочий государственных чиновников. В результате были разработаны законодательные акты, определившие и закрепившие отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи. Наиболее важ­ные реформы нашли свое отражение в «Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи».

Накануне реформы территория России разделялась на два­дцать три губернии, шестьдесят шесть провинций и около ста восьмидесяти уездов. По «Учреждению» империя делилась на крупные территориально-административные единицы — губернии, а те, в свою очередь, на более мелкие — уезды. В течение двадцати лет после начала реформ число губерний увеличилось до пятидесяти.

Новое деление на губернии и уезды было осуществлено по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических условий. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фис­кальным (сбор налогов) и военным (набор рекрутов) целям. Де­ление было осуществлено согласно численности населения. На территории каждой из вновь образованных губерний стало про­живать около четырехсот тысяч человек, на территории уезда — около тридцати тысяч. Старые территориальные органы после ря­да преобразований были ликвидированы.

Управление губерниями возлагалась на губернаторов. Высшим учреждением губернии по административным делам являлось гу­бернское правление, а по финансовым делам — казенная палата.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством. Образовывался коллегиальный орган управления — нижний земский суд, в кото­ром кроме исправника действовали два заседателя. Земский суд осуществлял руководство земской полицией, наблюдал за прове­дением в жизнь законов и решений губернских правлений.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору, назначаемому и смещаемому монархом. Ему подчи­нялись губернаторы и он признавался главнокомандующим на своей территории, мог вводить чрезвычайные меры, напрямую об­ращаться с докладом к императору. Генерал-губернатор обладал также широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные по­лицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.

В результате судебных реформ для горожан низшей судебной инстанцией стали г<