Административно-правовой договор

Ранее неоднократно упоминался административно-правовой до­говор.

Существует ли он в практике государственно-управленческой де­ятельности и, если да, то какова его роль в реализации исполнитель­ной власти? Проблема эта дискуссионна; до сих пор термин «адми­нистративные договоры» в законодательстве не употребляется.

В процессе функционирования исполнительных органов государ­ственной власти, действительно, иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и обществен­ными объединениями.

Это — новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Если такого рода связи су­ществуют, то их следует отнести к числу горизонтальных, т.е. не спо­собных непосредственно быть формой реализации исполнительной власти. Приводимые, как правило, иллюстрации (совместные реше­ния двух министерств, договорная милиция и т.п.) подтверждали та­кой вывод.

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отно­шениям, совершенствование принципа федерализма вновь выдвигает проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из актуальных, выражающих, в частности процесс эво­люции административно-правовых форм реализации исполнительной власти или же управленческих функций. Все чаще при харак­теристике взаимоотношений между различными субъектами исполни­тельной власти, между ними и негосударственным формированиями используется термин «соглашение». Однако, в буквальном смысле в подобных случаях еще нет возможности того юридического равенства сторон, которое характерно для гражданско-правовых отношений. Да­леко не всегда некоторые элементы подобного рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже при условии кате­горического утверждения жизненности административно-правовых договоров (соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчине­нными сторонами управленческих отношений, а другие — в отно­шениях между несоподчиненными и т.п.

Иногда утверждается, что органы исполнительной власти заклю­чают ряд сделок, которые служат средством реализацииих управлен­ческих задач и функций. Иллюстрируется же это положение приме­ром покупки инвентаря и оборудования или заключения договоров с научными учреждениями на предмет проведения исследовательских работ, т.е. типичной гражданско-правовой сделкой. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные соглашения не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полно­мочий. Очевидно и другое — вспомогательное по отношению к основ­ной управленческой деятельности значение такого рода соглашений. Из гражданско-правовых договоров могут возникать последствия административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), но это не превращает возникающие отношения, да и сам договор перевозки в админист­ративно-правовые категории. Невозможно четко разграничить адми­нистративно-правовые и гражданско-правовые элементы и в норма­тивном материале по управлению федеральным имуществом, по осу­ществлению инвестиционного налогового кредита и т.п.

Следовательно, договорные связи в сфере государственного уп­равления пока еще не получили ни своего четкого понимания, ни дол­жного юридического оформления; можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков дого­воров. Эти элементы, однако чаще всего не получают непосредствен­ного выражения и не выступают в качестве уже сложившейся самосто­ятельной правовой формы управленческой деятельности. Лишь в отдельных случаях они могут по своему характеру приближаться к та­ковой. Но и тогда в них не находят прямого выражения задачи и функции исполнительной власти, а потому их и нельзя (за редким исключением) отнести к правовым формам реализации исполнитель­ной власти.

Тем не менее некоторые свидетельства, пока не очень кате­горичные, в пользу развития договорных элементов в сфере государст­венного управления найти можно. Под этим углом зрения прежде все­го заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений зако­нодательной (представительной) и исполнительной ветвей государст­венной власти, беря при этом за основу Федеративный договор и закрепленные Конституцией Российской Федерации его позиции. Как известно, в нем нет упоминаний об органах исполнительной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий фиксируется между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Однако исполнительные органы являются звеном общей системы органов го­сударственной власти, а потому их нельзя исключить из возникающих между названными органами договорных отношений. Именно на дого­ворных началах определяются, в частности, исключительные предме­ты ведения и полномочия федеральных органов, в том числе и исполнительных, а также предметы совместного ведения (ст. 71—72 Конституции Российской Федерации). В первом случае имеются в виду, например, управление федеральной государственной собствен­ностью, во втором — разграничение государственной собственности. По взаимной договоренности федеральные и республиканские органы определяют статус федеральных природных ресурсов; для решения ряда вопросов на федеральном уровне требуется предварительное сог­ласие (договорный элемент) республиканских органов. По согла­шению сторон федеральные органы могут передавать республиканским органам часть своих полномочий, и наоборот. Особен­ностью такого рода договорных отношений является то, что их сторо­ны, выражающие их административно-правовой характер, сфор­мулированы как элемент государственно-правовых отношений. Одна­ко реализуются они в связях между федеральными и республикански­ми органами исполнительной власти. Так, Правительство Российской федерации вправе передавать правительствам республик на осно­вании соглашений с ними выполнение части своих полномочий. Очевидно, что речь идет о полномочиях по реализации исполнитель­ной власти. Тем не менее говорится не о собственно админист­ративном договоре, а о его косвенном или опосредствованном выра­жении.

Аналогичного характера косвенные варианты некоторых адми­нистративно-правовых связей, имеющих договорную форму, можно обнаружить при анализе взаимоотношений между органами испол­нительной власти субъектов Федерации. Так, краевая, областная администрация может осуществлять полномочия, дополнительно передаваемые ей по договорам органами исполнительной власти Российской Федерации и исполнительными органами системы местно­го самоуправления; также на договорной основе вправе передавать им часть своих полномочий; вступает в договорные связи с исполнитель­ными органами других краев, областей, автономий и республик, в час­тности для координации деятельности в различных сферах и отраслях управления, для объединения финансовых ресурсов и т.п.

В столь же опосредствованной форме элементы административно-правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законодатель­ных актов (например, о поставках продукции, налогах, об управлении федеральным имуществом и т.п.). Определенные элементы такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (например, пред­варительное соглашение об условиях поступления на государствен­ную службу).

Еще один пример. Водный кодекс Российской Федерации предус­матривает возможность заключения договора пользования водными объектами между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и водопользователем. Имеется в виду согла­шение между названными сторонами о порядке использования и охра­ны водных объектов.* Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто гражданско-правовых отношений.

Наличие лишь отдельных элементов договорного характера в рас­смотренных случаях дает основания для того, чтобы дляих обобщенного обозначения употреблять более скромный термин — административно-правовые соглашения.

В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государственных объединений и предприятий. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.

Оценивая проблему административно-правовых договоров (согла­шений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызы­вающих возникновение административно-правовых отношений. Од­нако они предшествуют собственно юридически-властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае заключения контрактов они требуют последующего юридически-властного волеизъявления полномочного исполнительно­го органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятель­ности также затем требует соответствующего юридически-властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретных административных правоотношений, но спо­собствует формированию сложного состава юридического факта: сог­лашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального пра­вового акта. В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт.

Следовательно, говорить о том, что такого рода соглашения (дого­воры) стали реальной правовой формой реализации исполнительной власти оснований не имеется. Их роль пока вспомогательная. Концеп­туальная база для их реального использования в сфере государствен­но-управленческой деятельности пока еще не сформирована.