Тема 2: парламент республики Беларусь как субъект правотворческой деятельности

1. Правотворческая и законодательная инициатива.

В соответствии с законом «О НПА» под законод. иниц. понимается официальное внесение субъектом, определенным конституцией Республики Беларусь проекта закона Республики Беларусь в законодательный орган. В теории под правом законод. иниц. понимают специальное закрепленное в К. полномочие государственного органа, члена законод. собрания вносить подготовленные ими законопроекты непосредственно в законодательный орган, который в с.о. обязан принять и рассмотреть такой проект по существу по докладу данного органа или лица, внесшего законопроект. Право законод. иниц. м/осущ. путем внесения в законод. орган предложения о принятии нового закона либо об измен./доп. или отмене действующего. В регламенте ПП НС раскрывается сущность права законод. иниц. – она осуществляется посредством внесения проектов законов «О внесении и изменении/дополнении в Конституцию Респ. Бел.», з-нов о толковании К., законов и представлений ПП, законов об измен. и дополн., отмене, а также признании утратившими силу законодательных актов, предписаний Верх. Совета и иных органов.

Субъект права законод. иниц.: ст. 99 К., ст. 45 з-на «О НПА». Круг следующий:

1. Президент;

2. депутаты ПП, члены СР;

3. правительство;

4. граждане, обладающие избирательным правом, в кол-ве не менее 50 тыс. человек.

Правом законод. иниц. по вопросу об изм. и доп. К. обладают:

1. Президент;

2. не менее 150 тыс. граждан Респ. Бел., обладающие избирательным правом.

2 уровня законод. иниц.: 1) касаемо изм. и доп. в К; 2) в связи с предложением принять изм., доп. обычного закона.

Те же суб., что вправе инициировать внесение изм. и доп. в К., вправе инициировать конституц. з-н о толковании К.

Проект з-нов, предлаг. гос. орг., обществ. организаций, не влад./облад. правом законод. иниц, отдельными гр-нами мб внесены в парламент ч/з органы и лица, которые обладают правом законодательной инициативы. В заруб. странах правом законод. иниц. облад узкий круг субъектов. Во Фр. – премьер-министру и членам Парламента, в США – депутатам обеих палат. В президентских республиках не облад. правом законод. иниц. исполнительная власть. В Респ. Бел. в силу К. и слож. практики правом законод. иниц. пользуется каждый депутат ПП.

З/проекты следствием принятия которых мб сокращение гос. средств, создание или увеличение расходов м/вноситься в ПП лишь с согласия През., а по его поручению Правительства. Так, согласно регламенту ПП, если в заключении головной комиссии указывается, что внесенный з/проект после принятия может повлечь сокращение гос. средств, созд. либо увеличение расходов и этот з/проект внесен не Президентом, либо по его поручению Прав-вом, то такой з/проект возвращается председ. ПП либо его замом субъекту права законод. иниц., внесшему этот з/проект для получения согласия Президентом на рассмотрение з/проекта ПП. После получения такого согласия з/проект рассм. в ПП в обычном порядке.

Следует различать понятия суб. нормотворческой иниц. (ст. 44 з-на «О НПА») и суб. законод. иниц. Круг первых гораздо шире: к нему относ. гос. органы и ДЛ, которые в соотв. с предоставленными полномочиями вправе направить в компетентный орган проект НПА и соответствующее мотивированное предложение. Нормотворческая инициатива м/б реализована путем внесения предложения, реализации идеи.

Механизм реализации права законодательной инициативы. Согл. ст. 46 з-на «О НПА» право законод. иниц. реализуется субъектами посредством внесения в ПП НС Респ. Бел. проектов законов. Президент осуществляет право законод. инициативы лично или через уполномоченный им орган. При осуществлении права законод. инициативы Президент принимает решение о назначении докладчика з/проекта в ПП и СР. Депутаты ПП осущ. право законод. инициативы лично. СР НС при осуществлении права законод. иниц. на совеем заседании принимает решение о внесении в ПП з/проекта, а также о назначении докладчика (уполномоченного представителя) по законопроекту в ПП. Решение СР оформляется постановлением, принимаемым больш-вом голосов от полного состава СР. СовМин при осуществлении права законод. иниц. принимает решение о внесении в ПП законопроекта, также о назначении докладчика по з/проекту. Граждане осущ. право законод. иниц. в порядке, установленном законом Респ. Бел. «О порядке реализации права законод. инициативы гражданами Респ. Бел.». Согласно указанному закону право законод. иниц. реализуется гр-нами посредством внесения в ПП проектов законов о внесении изм. и доп. в К., о толковании К. Респ. Бел., о внесении изм. и доп. в законы Респ. Бел., о признании утратившими силу законов Респ. Бел., о толковании законов Респ. Бел. и иных проектов законов. Законом установлен порядок образования и регистрации иниц. группы граждан по реализации права законод. иниц. См.: пор-к сбора подписей гр-н и установления итогов сбора подписей за предложения о внесении проекта закона в ПП. Предусм. обязательная юрид. эксп=за проектов з-нов в нац. центре экспертной деятельности проектов з-нов Респ. Бел.

Инициативная группа вносит проект закона в ПП в течение 3 мес. В теч. 3 мес. оставляет для передачи в центральную комиссию. С момента передачи центральной комиссией инициативной группе получение иниц. группой копии протокола о результатах сбора подписей, утверждающей наличие подписей не менее 50 тыс. гр-н. В рез-те иниц. группа вправе приним. участие при принятии з/проекта.

Мб реализ. неск. суб. права законод. иниц. Суб. права законод. ниц. вправе отозвать внесенный им проект до его принятия ПП во втором чтении, в этом случае проект направл. секретариату ПП. Проект з-на внесенный в ПП депутатом ПП в случае прекращения полном. депутата ПП считается отозванным.

Подготовка з/проекта для рассмотрения на сессии ПП. Проекты з-нов для рассм. ПП направл. суб. законод. иниц. на имя председ. ПП. Проекты законов подлежат обязат. рег-ции и хранению в секретариате ПП. Субъект информир. секретариатом о рег. номере проекта и о головной комиссии подготовки заключения по проекту. З/проект внос на русском и(или) бел. языках с приложением следующих д-тов:

1. сопроводит. письма и обоснования необходимости прин. проекта з-на, вкл. финн.-экон. обоснование;

2. д-та содерж. инф. о согласовании, визировании проекта з-на;

3. списка лиц, подгот. проект з-на;

4. д-та, подтв. согласие през. РБ или его соотв. поручение Прав-ва и согл. прав-ва на всен. проекта з-на, если следствием его принятия мб сокращение гос. средств, созд. и увел. расходох;

5. если явл. срочным – д-т с поручением През., Прав-ва РБ об объявлении рассмотрения з/проекта срочным;

6. д-та, подтв. согласие През., если прав-во потребовало, чтобы ПП и СР приняли решение голосуя в целом за внесенный президентом или прав-вом проект з-на, сохр. лишь те поправки, кот. предложены или приняты През. или Прав-вом;

7. д-та подтв. согласие Президента на внесение проекта закона, если проект закона по содержанию расходится с временными декретами или указами Президента и вносится не Президентом;

8. д-та, подтв. соответствующее поручение През. Прав-ву внести проект з-на, подготовленный в связи с заключением, приостановлением действия или прекращением международного договора;

9. информации о назначении докладчика по проекту закона в ПП/СР;

10. д-та, подтв., что президенту направлены копия проекта и сопроводит. д-ты;

11. заключение Нац. центра з-ва и правовых исследований РБ и гос. учреждения «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка» Генпрокуратуры РБ, а также иных экспертных заключений, если таковые давались;

12. инф. о направлении в Нац. центр правовой информации РБ проекта закона и предусмотренных законод. актами сопроводительных документов для включения в компьютерный банк данных проектов законов РБ.

К проекту закона о внес. изм и доп. в з-н прилагается таблица с указанием редакции статьи или иного структурного элементам этого закона и редакции статьи или иного структ. элемента с учетом предлагаемых изм. и доп. Проект з-на дб завизирован рук-лем гос. органа или обязанным лицом при его направлении. През. – рук-лем уполномоченного структурного подразделения Администрации Президента.

Поступившие в ПП проекты законов направляются в структурное подразделение секретариата ПП, осущ. экспертно-правовую деятельность. Для подготовки заключения о соответствии проекта з-на требованиям, предусмотренным регламентом ПП. Проект з-на, внесенный с нарушением данных требований мб возвращен суб. права законод. иниц. Председ. ПП, в его отсутствие – зам. назначает из числа постоянных комиссий головную комиссию для предварительного рассмотрения проекта закона и подготовки его к рассмотрению в ПП в первом чтении. Головная комиссия по проекту закона направляет проект в пост. комиссии и структурные подразделения секретариата ПП, самост. определяет круг субъектов, привлекаемых к предвар. рассм. проекта + сроки рассм. замеч. и предложений. Для р-ты над проектом з-на головная комиссия может создать рабочую группу, в его сост. м/вход члены пост. комиссий, др. депутаты ПП, представители гос. органов, иных гос. организаций, обществ. объед., научных организаций + субъект, внесший з/проект в ПП. Работа комиссии над проектом закона проводится открыто и гласно. Головная комиссия вправе провести предварительное рассм. подгот. проекта в ф-ме парл. слушаний или вынес. проекта на нар. обсужд. По проекту м/назнач. научная экспертиза, м/запрашиваться заключения министерств и др. гос. органов, мнение различных организаций. Замечания и предложения д/поступать в письм. ф-ме и рассм. на заседании головной комиссии. Изм. и доп. вносятся в проект головной комиссией лишь в случ. получ. согласия суб., внесшего з/проект (его представителя), за искл. измен., носящих технический хар-р (нумерация, шрифты, грамматич. ош.). проект з-на с внес в него изм. и доп. в ПП дб направлен для заключ. в Нац. центр з-ва и правовых исследований. Проект закона, окончательно подготовленный для рассм. ПП в первом чтении направляется През. РБ и по завершении работы над проектом з-на головная комиссия вносит предложения о рассм. на заседании Совета палаты вопроса о включении з/проекта в повестку дня сессии. При соблюдении требований регламента, если имеется заключ. головной ком. о нецелесообр. прин. проекта з-на, то з/проект все равно рассм. на заседании ПП в авторской редакции.

2. Рассмотрение з/проекта в 1 чтении.

Текст проекта з-на, подготовленного к рассм. в первом чтении, вкл. в повестку дня сессии, материалы к нему и иные д-ты и заключение головной комиссии по проекту з-на направляются секретариатом ПП депутатам ПП, субъекту права законод. иниц. внесшему проект з-на + заинтересованным органам не позднее, чем за 3 дня до его рассм. в 1 чтении. При рассм. в 1 чтении заслуш. доклад субъекта права законод. иниц., его уполном. представителя + содоклад головной комиссии. При рассм. проекта з-на в первом чтении обсужд. концепция, структура и целесообр. его принятия. По результатам обсуждения ПП принимает проект з-на или отклоняет его. Голосование осуществляется по проекту закона в целом. Проект считается принятым или отклоненным, если за него проголосовало больш-во от полного состава ПП. Решение оформляется постановлением ПП. Если по результатам голосования проект з-на не принят, ПП может принять решение об отклонении проекта з-на, если такое предложение вносилось. В случае отклон. проекта повт. рассм. возможно после повт. внесения в ПП, при этом он будет рассм. как новый проект. Суб. права законод. иниц. офиц. информируется о рез-тах рассм. Если при рассм. з/проекта в 1 чтении ни одно из реш. не прин., либо если реш. о прин. з/проекта не прин., а предлож. об отклон. не вносилось, проект з-на направл. на доработку в головную комиссию. Круг суб. для повт. рассм. мб расширен. После доработки проект вновь рассм. в первом чтении.

3. Подгот. к рассм. и рассм. проектов во 2 чтении.

После прин. проекта в 1 чтении ПП передает его на доработку в ту же или др. головную комиссию либо расширяет число пост. комиссий для доработки проекта з-на, либо поручает его доработку спец. головной комиссии. Устанавливаются сроки представления проекта з-на для рассм. ПП во втором чтении. По решению ПП в период между первым и вторым чтением проект мб вынесен на народное обсуждение. Принятый ПП проект в первом чтении направляется головной комиссией и пост. комиссией для подготовки поправок. Головной ком. с этой целью устан. срок по обычным з-нам – не менее 10 дней, кодексам – не менее 20. Поправки представляются в головную комисиию с обоснов. необх. их внесения (+ финн.-экон. обоснование). Одновр. с направлением пост. ком. проект з-на предст. головной ком. для проведения эксп-зы в структ. подраздел. секретариата, осущ. экспертную деят. + проведение лингвистической эксп-зы в подраздел. секретариата, осущ. редакционную деятельность. Эти заключ. рассм. головной комиссией, по рез-там рассм. замеч. м/включ. в проект з-на. Комиссия рассм. поступ. поправки и готовит проект з-на для рассм. во втором чтении.

З/проект с внес. его изм. и доп., поправками направл. в Нац. центр з-ва и правовых исслед. и на согласов. с суб. законод. иниц, если им не установлено иное. Согласованные поправки суб. права законод. иниц. по проекту закона, получившие одобрение головной комиссии вкл. в данный проект, не согласов. головной ком. прилаг. к тексту, т.е. все равно рассм. ПП. Проект з-на подгот. для рассм. во втором чтении визир. председ. головной ком., председ структ. подраздел. секретариата. Подготовленный для рассм. во втором чтении проект з-на с заключ. головной комиссией направляется депутатам ПП и суб. права законод. иниц., внесшему проект не позднее, чем за 7 дней до рассм. во втором чтении. Если проект з-на не нужд. в дораб. и в ходе первого чтения по нему не поступило замеч., предлож. либо они носят технич. хар-р, то такой проект мб рассм. во 2 чтнении без дораб. в головной комиссии. Если при дораб. меняется концепция проекта, то ПП прин. решение об отмене ранее прин. по этому проекту з-на, постановления и он повторно рассм. по проц. первого чтения. При рассм. проекта з-на во втором чтении выступает председ. головной ком. (его зам. или иной член). При рассм. проекта з-на во втором чтении обсужд. структурные элементы проекта з-на и поправки. Обсужд. начинается с его названия, затем обсуждается преамбула, далее з/проект обсужд. постатейно по главам, разделам, иным структурным элементам проекта з-на или в целом. Во время обсужд. возможно прин. реш. о возвращенииотд. структурных элементов или проекта з-на в целом на доработку. Голосование м/проводиться по проекту по статьям, по главам, разделам или по иным структурным элементам. Если по неск. следующим подряд статьям, главам, разделам замечаний и предложений не имеется, то голосование проводится в целом по этим статьям, главам, разделам. Если замечаний или предложений по проекту з-на не имеется, после направления През. замеч. по з/проекту не имелось, измен. и дополн. в проект з-на не вносились и если они носят технич. хар-р ПП может принять решение о голосовании по проекту з-на в целом, включая название и преамбулу. После проведения голосования по всем ст., главам, разделам и иным структ. элементам, а также по всем поправкам, головная комиссия направляет текст През. РБ для информации. По итогам рассм. проекта з-на во втором чтении ПП принимает 1 из следующих решений:

1. принятие проекта з-на;

2. отклонение проекта з-на;

3. отмене постановления о принятии проекта з-на в первом чтении и повторном рассм. его в первом чтении;

Решение по проекту з-на рассм. во втором чтении счит. прин., если за него проголосовало больш-во от полного состава ПП (искл, когда треб-ся квалиф. больш-во). Если по рез-там голосов проект з-на не принят, то ПП может прин. реш об отклоении проекта з-на, его рассм. возможно только после повторного рассм в пор-ке внесения права законод. иниц.

Если ни из реш. не прин., либо решение о прин. з-на не принято, а предложение об отклонении не вносилось, проект з-на направляется на доработку в головную комиссию. Суб. права законод. иниц., внесшие проект з-на офиц-но информ. о рез-тах рассм. Текст прин. з-на готовится в 2 экз.: один – вместе с копией постановления о его принятии в течение 5 дней передается на рассм. в СР; другой – хранится в секретариате ПП.

Рассм. з/проекта в срочном порядке. Регламенты СР: рассм. з/проекта в СР. Д-ты, прилаг. к проекту. Р

ассм. д-тов в ПП.

К первоочередному рассм. ПП подлежат проекты з-нов:

1. о внес. изм. и доп. в К.;

2. о введ. в действие з-нов о внес. изм. и доп. в К.;

3. о толковании К.;

4. непосредственно направленные на реализацию положений К.;

5. о респ. Бю на очередной финн. год;

6. подгот. на основе НПА Союзного гос-ва.

Повторное рассм. проектов, отклон СР.

При отклон. проекта з-на, принятого ПП, ПП рассм. отклон. проект з-на, замеч. и предложения СР и может предложить СР создать на паритетной основе согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий и выработки согласованного текста проекта закона. В этом случае ПП принимает постановление, в кот. указывается члены согласит. ком. и сопредседатель от ПП, туда дб включены представители головной комиссии, осущ. подготовку отклоненного проекта з-на. Постановление о предлож. созд. согласит. ком. отправл. в СР для рассм. и при наличии согласия создается согласит. ком. При принятии СР предложения согласит. ком. приступает к работе. Согласит. ком. рассм. каждое возражение СР в отдельности, вырабатывая согласованный текст проекта з-на, решение согласит. ком. принимается открытым раздельным голосованием ее членов – от ПП и СР. Оно считается принятым, если за него проголосовало больш-во от членов, соотв. ПП и СР. Текст проекта, выработанный согласит. ком., направляется на заключение в Нац. центр з-ва и правовых исследований Респ. Бел. и на согласование с суб. законод. иниц., внесшим проект. При поступлении от центра и суб. замеч. и предлож. они подлежат рассм. согласит. ком. Выработанный текст представляется на одобрение ПП. При повт. рассм. текст проекта з-на ставится на голосование в целом. Если проект з-на, выработ. согласит ком. не принят ПП, приним. 1 из следующих решений:

1. о предложении согласит. ком. продолжить работу с четом замеч., высказ. при обсужд. проекта з-на ПП;

2. об отклонении проекта з-на.

Решение об отклон. оформл. постановлением. Если ни 1 из указ. реш не принято, то проект з-на направл. в соотв. постоянную ком. на доработку. После этого он вновь рассм. со стадии 2 чтения. Если СР повторно отклонит з/проект и предложит создать согласит. ком, то согласит. ком. не создается и проект считается отклоненным. Если согласит. ком. не принят согласованный текст проекта з-на, то През. либо по его поруч. Прав-во могут потребовать, чтобы ПП приняла окончательное решение. В этом случае текст проекта з-на остается в преждней ред. и ставится именно таким на согласование. Он считается прин., если за него проголосовало не менее 2/3 от полного состава ПП. Если же он не набрал необх. кол-ва голосов, то он по реш. ПП либо отклон. либо направл. на доработку в головную комиссию. После доработки он также рассм. со стадии 2-го чтения. Если согласит. ком. не создавалась, подгот. проекта з-на к рассм. ПП осущ. головной комиссией. Доработанный проект рассм. во 2-ом чтении.

Подписание з-на През.

Как право законод. иниц. представляет собой мощное ср-во воздействия одной власти на другую. В этом не только выраж. формальное аспекты взаимоотнош. властей, но и заключ. потенциальные возможности для усиления своего положения. Стремясь обеспечить в реальности действие принципа разделения властей, кот. сводится не только к разграничению компетенции, но и к проблеме взаимного сдерживания, взаимовлияния законод. и исполн. власти, в К. закреплено правило о том, что все законы подписываются През. Респ. Бел. При этом он имеет право возвращать закон или его отдельные положения со своими возражениями в ПП, т.е. обладает правом вето. Так з-н, принятый ПП и одобренный СР, либо принятый ПП, в том случае, когда ей поручено принять окончательное решение, представляется в 10-тидневный срок на подпись През. Если През. согласен с текстом закона – он его подписывает, если у него имеются возражения – он возвращает закон, он не возвращает какой-л. з-н на протяжении 2ух недель после того, как з-н был ему представлен, то такой з-н также считается подписанным.

З-н не счит. подпис. и не вступ. в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии. В США подобная практика получила название «карманного вето», соотв. Конгресс не может преодолеть такое вето в США в силу отсутствия процедуры на этот счет, и последствия, если з-н не мог быть возвращ. През. в Конгресс – повторное внесение суб. законод. иниц. з/проекта.

При несогл. с текстом з-на През. возвращает его со своими возражениями в ПП. ПП должна рассмотреть з-н с возраж. Президента не позднее 30 дней. Если з-н будет принят ПП больш-вом не менее 2/3 голосов от ее полного состава, то он вместе с возраж. През. передается в 5тидневный срок в СР. СР должен рассм. з-н повторно не позднее 20 дней. З-н счит. принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от полного состава СР. После преодоления возражений През. з-н подписывается в 5тидневный срок. Если он не подписывается През. в этот срок, то з-н все равно вступает в силу. Возвращ. През. з-н дб рассмотрен в упрощенном порядке, т.е. возраж. през. рассм. комиссией, кот. является головной по з/проекту, данная ком. готовит заключение по возражениям и вносит его в Совет ПП. В заключении комиссии дб 1-но из след. предложений:

1. согласиться с возражениями През. и направить возвращ. им закон на доработку;

2. внести на рассмотрение ПП возвращенный закон для преодоления возражений.

После доработки возвращенного През. з-на комиссия вносит в Совет ПП предложение о включении в повестку дня сессии ПП вопрос о рассм. з/проекта во втором чтении. В таком случае на голосов. в ПП ставятся лишь те положения, в которые в процессе доработки были внесены изменения. Затем ставится вопрос о голосовании по з/проекту в целом. В СР на рассмотрение вместе с текстом з-на, возвращенного През. с возражениями, повторно рассмотренного ПП на имя председателя СР направляется постановление ПП о повторном рассмотрении з-на, возражения През. и стенографический отчет заседания ПП (стенограмма). Постоянная комиссия СР, которая ранее дала заключение по закону, рассм. замечания През. и текст закона и дает по нему заключение. При получении заключения постоянной комиссией Председатель СР вносит предложение о включении в повестку дня вопрос о повторном рассмотрении закона. При повторном рассмотрении возвращенного з-на и прин. ПП в ранее принятой редакции СР вправе не открывая обсуждение поставить на голосование вопрос об одобрении з-на в той же редакции либо открыть обсуждение по з-ну. В таком случае возраж. считаются принятыми.