Ведение мониторинга земель в Российской Федерации

 

3.1 Мониторинг земель как составная часть Единой государственной системы экологического мониторинга Российской Федерации

 

Постановлением Правительства РФ № 1229 от 24.11.1993 г. в Российской Федерации была создана Единая государственная система экологического мониторинга (ЕГСЭМ). Общее руководство ЕГСЭМ было возложено на Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов [18].

Система ЕГСЭМ предусматривает не только контроль состояния окружающей природной среды, здоровья населения, но и возможность активного воздействия на ситуацию, так как появляется возможность целенаправленно управлять источниками загрязнения, предварительно моделируя технологические процессы предприятий на основе оптимальных методов прогнозирования качественных и количественных оценок.

Ведомства, осуществляющие экологический мониторинг, обязаны обеспечивать заинтересованные организации и население текущей информацией об изменениях окружающей природной среды, предупреждать о них и давать прогнозы ее качества. Данные экологического мониторинга предоставляются бесплатно государственным органам субъектов РФ, органам местного самоуправления и гражданам РФ. Предприятиям и организациям результаты экологического мониторинга предоставляются за плату. Порядок установления и взимания платы за эту информацию устанавливается Правительством РФ.

Названным Постановлением определены следующие задачи ЕГСЭМ:

- разработка программ наблюдений состояния окружающей среды;

- организация наблюдений и проведение измерений показателей объектов экологического мониторинга;

- обеспечение достоверности и сопоставимости данных наблюдений;

- организация хранения данных, создание специализированных банков данных;

- гармонизация банков и баз данных экологической информации с международными эколого-информационными системами;

- оценка и прогноз состояния окружающей среды, антропогенного воздействия на нее, откликов экосистем и здоровья населения на изменение состояния окружающей среды;

- организация и проведение оперативного контроля и измерений радиоактивных и химических загрязнений при авариях и катастрофах, прогноз последствий и оценка ущерба;

- обеспечение доступности экологической информации широкому кругу потребителей (центральному и местному руководству, ведомствам и организациям, населению);

- информационное обеспечение органов управления состоянием окружающей среды, природных ресурсов и экологической безопасностью;

- разработка и реализация единой научно-технической политики в области экологического мониторинга [11].

Постановление Правительства РФ также устанавливает порядок распределения функций в ЕГСЭМ между центральными органами федеральной исполнительной власти.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды занимается организацией мониторинга состояния атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного пространства, комплексного фонового и космического мониторинга состояния окружающей среды; координацией развития и функционирования ведомственных подсистем фонового мониторинга загрязнения окружающей среды; ведением государственного фонда данных о загрязнении окружающей среды.

Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (в настоящее время Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии) проводит мониторинг земель.

Комитет РФ по геологии и использованию недр осуществляет мониторинг недр – геологической среды, включая мониторинг подземных вод и опасных экзогенных и эндогенных геологических процессов.

Комитет РФ по рыболовству осуществляет мониторинг рыб, других водных животных и растений.

Федеральная служба лесного хозяйства России проводит мониторинг лесов.

Комитет РФ по водному хозяйству занимается мониторингом водной среды, водохозяйственных систем и сооружений в местах водозабора и сброса сточных вод.

Федеральная служба геодезии и картографии РФ осуществляет топографо-геодезическое и картографическое обеспечение ЕГСЭМ, включая создание цифровых, электронных карт и геоинформационных систем.

Федеральный горный и промышленный надзор России занимается координацией развития и функционирования подсистем мониторинга геологической среды, связанных с использованием ресурсов недр на предприятиях добывающих отраслей промышленности; проводит мониторинг обеспечения промышленной безопасности, за исключением объектов Минобороны РФ и Минатома РФ.

Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ проводит мониторинг воздействия факторов среды обитания на состояние здоровья населения.

Министерство обороны РФ занимается мониторингом окружающей среды и источников воздействия на нее на военных объектах.

Комитет РФ по социально-экономическому развитию Севера участвует в развитии и функционировании ЕГСЭМ в районах Арктики и Крайнего Севера.

Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ обеспечивает создание и функционирование отраслевой системы мониторинга окружающей среды.

ЕГСЭМ решает следующие задачи: разработка программ наблюдений за состоянием окружающей среды на территории России, в ее отдельных регионах и районах; организация наблюдений и проведение измерений показателей объектов экологического мониторинга и многие другие.

Мониторинг земель ведется в настоящее время Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии  и Министерством природных ресурсов при участии Министерства сельского хозяйства, Министерства промышленности и энергетики РФ (Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству) и других заинтересованных министерств и ведомств.

Организацию и координацию деятельности указанных министерств и ведомств осуществляют Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии   и Министерство природных ресурсов.

 

3.2 Порядок ведения мониторинга земель

 

Порядок ведения мониторинга земель в Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации. Главная роль при ведении мониторинга земель в настоящее время возлагается на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) при участии различных министерств и ведомств. 

Под ведением мониторинга земель понимаются последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету, хранению и предоставлению сведений об изменениях в состоянии земель всех категорий.

Мониторинг земель ведется с соблюдением принципа совместимости разнородных данных, основанного на применении единых: классификаторов, кодов, систем единиц, стандартных форматов данных и нормативно-технической базы, государственной системы координат и высот.

Техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной информационной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения информации в местных органах Росреестра и в соответствующих государственных комитетах субъектов РФ.

Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются по районам, городам, автономным образованиям, областям, краям, республикам в составе РФ и России, в целом, а также по отдельным природным комплексам.

По результатам оценки состояния земель земельные комитеты субъектов РФ разрабатывают и по согласованию с соответствующими органами Минприроды направляют в Росреестр предложения по мониторингу земель на определенный период. Росреестр и Минприроды с участием заинтересованных министерств и ведомств обобщают полученные предложения, разрабатывают и представляют в Правительство Российской Федерации федеральную программу мониторинга земель на соответствующий период и ежегодно, не позднее 1 сентября, уточняют ее с учетом поступивших предложений.

Базовый и периодический мониторинг земель ведется в субъектах РФ соответствующими органами Росреестра, органами Минприроды и других заинтересованных министерств и ведомств.

Оперативный (дежурный) мониторинг земель ведется подразделениями Росреестра в  районах, городах и автономных образованиях с использованием данных базового и периодического мониторинга.

Полученные результаты накапливаются в архивах (фондах) и банках данных автоматизированной информационной системы.

Управления Росреестра по субъектам РФ ежегодно, не позднее 1 марта, представляют в соответствующие органы исполнительной власти и Росреестр согласованные с органами Минприроды доклады о состоянии земель в регионе, а при выявлении особо опасных процессов направляют оперативные сводки.

Росреестр и Минприроды обобщают и анализируют материалы регионального мониторинга земель и государственного кадастра недвижимости и ежегодно, не позднее 30 апреля, представляют в Правительство РФ Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации.

Финансирование федеральной, республиканских, краевых, областных и окружных программ мониторинга земель осуществляется за счет ассигнований из республиканского бюджета и средств, поступающих в местные бюджеты от взимания земельного налога и арендной платы за землю.

 

3.3 Система показателей мониторинга земель

 

Под показателем государственного мониторинга земель (ГМЗ) принято понимать качественную или количественную характеристику состояния и использования земель.

При этом в соответствии с классификацией мониторинга земель по территориальному охвату принято различать три системы показателей мониторинга земель [18]:

- показатели локального мониторинга земель (ЛМЗ);

- показатели регионального мониторинга земель (РМЗ);

- показатели федерального мониторинга земель (ФМЗ).

По своему основному назначению показатели ГМЗ можно разделить на две большие группы: показатели государственного мониторинга использования земель и показатели государственного мониторинга состояния земель.

Показатели государственного мониторинга использования земель предназначены для: сбора информации о фактическом использовании земель, выявления наличия площадей резервов земель, потенциально пригодных для хозяйственного использования, в т.ч. для сельскохозяйственного производства, а также установления фактов наличия нарушения земельного законодательства.

Создание единой комплексной системы показателей мониторинга всех земель России должно основываться на соблюдении целого ряда условий, которые, на сегодняшний день, не всегда могут быть учтены в полной мере [20].

Прежде всего, в создаваемом документе должны быть отражены, по возможности, все значимые качественно различные виды деградационных изменений земель, являющихся, в свою очередь, следствием природных, антропогенных и природно-антропогенных воздействий. В настоящее время единой подобной классификации, к сожалению, пока   не существует. В определенной мере этот недостаток компенсируется статьей 13 (Содержание охраны земель) Земельного кодекса РФ, где приводится перечень негативных процессов на землях, охрана от которых является обязательной.

Анализ материалов, посвященных существующим системам нормирования качества окружающей среды, дает представление обо всем многообразии подходов, применяемых в различных целях и для различных природных сред и, соответственно, формируемых для этих целей систем унификации собираемых материалов. Задача, стоящая перед специалистами в области ведения ГМЗ, сформировать такую систему показателей, характеризующих состояние и использование земель.

Исходя из того, что земля – это сложная экосистема, характеризующаяся  «…пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами…», может существовать два основных подхода к разработке показателей мониторинга земель. Первый – создание интегрированных комплексных показателей, объединяющих отдельные показатели состояния перечисленных компонентов окружающей среды, которые слагают понятие «земли». Второй – выбор какого-либо «центрального» компонента, с которым в наибольшей степени ассоциируется понятие «земли» и который, в силу своих естественных особенностей, в большей, чем остальные, степени аккумулирует происходящие на землях изменения. Все промежуточные варианты неизбежно приведут к необходимости синтезировать по определенному алгоритму полученный ряд разнородной информации.

Первый путь, совершенно очевидно, чрезвычайно сложен, но при его реализации результат будет наилучший. Здесь можно лишь сказать, что пока нет однозначного заключения о принципиальной возможности создания таких комплексных показателей [20].

Альтернативный, второй путь, и явился базовым для всех вариантов разрабатываемого проекта системы показателей ГМЗ. При этом за «центральный» компонент земель были приняты почвы. Обоснованность этого подхода не подлежит сомнению. Почва, как известно – зеркало ландшафта, в наибольшей степени отражающее все, особенно многолетние, изменения в стоянии остальных компонентов, входящих в понятие «земли».

По определению М.А. Глазовской «Почва – один из самых информативных блоков ландшафтно-геохимической системы, ее центральное ядро, в котором встречаются и взаимодействуют потоки вещества и энергии, связывающие все компоненты ландшафта в единое целое» [20]. Именно в почве происходит основное накопление, трансформация и перераспределение поступающих веществ. Из почвы загрязняющие вещества попадают в растительность и в водоемы, а затем в живые организмы, в т.ч. в человека. В результате внутрипочвенной миграции поступивший загрязнитель может либо аккумулироваться на геохимических барьерах, образуя техногенные геохимические аномалии, либо переноситься на большие расстояния, мигрируя в водных потоках.

Деградация почв – явление столь же естественное, сколь и социальное. По определению Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), деградация почв — антропогенный процесс снижения способности почв обеспечивать существование людей. Явление деградации почв состоит из множества локальных проблем, складывающихся в общемировую мозаику. Деградация почв происходит вследствие различных причин антропогенного характера.

Как и в целом для мира, почвы на территории России значительно деградированы, при этом географическое распределение степени деградации неравномерное.

В России преобладают следующие процессы деградации почв:

1) Снижение содержания гумуса (дегумификация); потери гумуса составляют в настоящее время в среднем около 0,6 т/га за год;

2) Обесструктуривание, в том числе уплотнение из-за использования тяжелой сельскохозяйственной техники;

3) Водная эрозия;

4) Ветровая эрозия, или дефляция;

5) Техногенное подкисление (выбросами промышленности и от удобрений);

6) Загрязнение пестицидами;

7) Промышленное загрязнение (вокруг крупных городов и мест горно-добывающей промышленности);

8) Деградация вечной мерзлоты;

9) Заболачивание и подтопление;

10) Вторичное засоление.

Исходя из принятого выше принципа выбора «центрального компонента» основной акцент при установлении качества земель, делается на установление качества почв.

Показатели государственного мониторинга состояния земель предназначены для:

-сбора и анализа информации о состоянии земель, влияющем на возможность хозяйственного или иного (рекреационного и пр.) использования территории;

-обоснованности исчисления налогов;

-для целей возмещения ущерба, нанесенного в результате хозяйственной деятельности юридических лиц и граждан.

Особое значение система показателей имеет для информационного обеспечения ведения государственного кадастра недвижимости, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства, что предусмотрено статьей 67 Земельного кодекса Российской Федерации.

Выполнение мониторинговых работ по единым показателям с использованием единых методик позволит начать формировать базу данных, разрабатывать единую информационную систему (ГИС) и, в конечном счете, поставить управление земельными ресурсами государства на качественно новый уровень, позволяющий оперативно реагировать на все изменения в состоянии и использовании земель.

Показатели государственного мониторинга земель (ГМЗ) следует разделить на две группы:

1) единая система показателей государственного мониторинга земель (ЕСП ГМЗ). Это общие показатели, которые являются едиными для всех его уровней: федерального (ФМЗ), регионального (РМЗ) и локального (ЛМЗ);

2) частные показатели, собираемые на локальном уровне (или на ином уровне ведения ГМЗ).

Общие показатели различаются по уровням ГМЗ степенью генерализации являются и собираются по единым методикам для: федерального, регионального и локального уровней ГМЗ.

К показателям ФМЗ относятся показатели РМЗ генерализированные для территории Российской Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации. К показателям ФМЗ относятся также показатели, в соответствии с которыми осуществляется сбор данных на полигонах мониторинга земель.

К показателям РМЗ относятся показатели ЛМЗ генерализированные для территории субъекта Российской Федерации в разрезе административных районов Российской Федерации.

К показателям ЛМЗ относятся показатели ЕСП ГМЗ, в соответствии с которыми осуществляется сбор базовой информации о состоянии и использовании земель в муниципальных образованиях.

Таким образом, системообразующими показателями являются показатели локального уровня.

В своей совокупности показатели должны наполнить сведениями единую систему показателей государственного мониторинга земель, которая в соответствии с Положением об осуществлении государственного мониторинга земель разрабатывается Росреестром. Единая система показателей устанавливает минимально необходимый перечень объектов (земельных участков, земель отдельных категорий, видов угодий) и их характеристик (простой информационный уровень) для осуществления государственного мониторинга земель.

ЕСП ГМЗ предназначена для:

- организации и проведения обследований и наблюдений за состоянием и использованием земель;

- проведения работ по анализу, прогнозированию и выработке рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;

- информационного обеспечения государственного кадастра объектов недвижимости и государственного земельного контроля.

Объектами мониторинга состояния и использования земель являются земли всех категорий.

Каждый объект мониторинга описывается набором показателей, определяющих характер его систематического использования или степень пригодности к использованию для конкретных хозяйственных целей, а также присущие ему природные и антропогенные признаки.

Единая система показателей государственного мониторинга земель состоит из следующих разделов:

- показатели использования земель (таблица 1, 2);

- показатели состояния земель (таблица 3 – 7);

- показатели, в соответствии с которыми осуществляется сбор данных на полигонах мониторинга земель (таблица 8);

- источники получения базовой информации, необходимой для ведения государственного мониторинга земель (таблица 9);

- нормативно-методическая база государственного мониторинга земель (таблица 10).

Государственный мониторинг земель является частью государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), для каждого из видов которого законодательством Российской Федерации определяются соответствующие цели, задачи, устанавливается свой Порядок ведения. На этой основе формируются перечни необходимых показателей, технологии работ, разрабатываются методики и т.д.

Задачи государственного мониторинга земель определены в ст.67 ЗК РФ:

- своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

- информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

- обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части земель;

Показатели государственного мониторинга земель (ГМЗ) являются едиными для всех его уровней: федерального (ФМЗ), регионального (РМЗ) и локального (ЛМЗ).

Состав СП ЛМЗ определяется в соответствии со следующими основными критериями:

1) востребованность собираемых данных при решении задач кадастра объектов недвижимости, госземконтроля, землеустройства и государственном мониторинге земель;

2) возможность объективного определения информации;

3) экономическая целесообразность сбора информации в соответствии с тем или иным показателем;

4) цель сбора информации;

5) исключение дублирование информации о состоянии земель в различных информационных системах.

В зависимости от особенностей наблюдаемой территории установленный в ЕСП ГМЗ перечень объектов и их характеристик может быть дополнен органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

 

 

3.4 Мониторинг использования земель

 

Таблица 1 – Показатели использования земель*

№ п/п	Характеристики использования земель по данным ГМЗ	Показатели мониторинга использования земель
1	Пашня	Площадь вида угодий, тыс. га
2	Многолетние насаждения
3	Сенокосы и пастбища
4	Земли под древесно-кустарниковой растительностью
5	Лесные земли, т.ч.: - покрытые лесом - гари - вырубки
6	Земли застройки
7	Земли под дорогами, коммуникациями, улицами, площадями
8	Земли под водой, в т.ч.: - естественные водоемы - искусственные водоемы
9	Болота
10	Нарушенные земли
11	Прочие земли

* показатели использования земель являются едиными для земель всех категорий.

 

 

Таблица 2

Использование земель

  (уровень предоставления информации) ^*

 

по состоянию на 01.01._____ г.

 

№№

Пп