Тема 2. Исторические аспекты современного института профессиональной государственной службы в ведущих странах запада

Теория административно-государственного управления стала выделяться в качестве самостоятельной области научных исследований политической сферы в конце XIX века. Первоначально, со времен античности и вплоть до XVIII века политические феномены, как правило, изучались в рамках общем комплексе общественно-экономических явлений. По мере расширения и углубления знаний о социальном мире ускорилась дифференциация научных дисциплин и моральные науки получили название “социальные”.

Однако о начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины знаменует 1880 г, когда в Колумбийском колледже в США (позже - университет) была создана Школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров, стали публиковаться научные издания. Этому примеру последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы. Постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становится все более актуальной.

В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления, связанные с разделением труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, находящемуся наверху “пирамиды власти”. Со временем это разделение закрепляется в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников. Это позволяло упорядочить деятельность государственного аппарата и усилить контроль за его работой.

Централизованная перестройка государственной службы вызывала увеличение численности и изменение качественного состава чиновников. Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на “породе”, привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации.

 

Отмеченные изменения в организации государственной службы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длительного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV—XVI веках, в России и Америке несколько позже — в XVIII веке. Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился примерно одинаково — во второй половине XIX века.

 

В 1883 г. в США был принят Закон об организации гражданской службы получивший название «закон Пендлтона» (по имени его автора). Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

 

В 1850—1870 гг. в Англии была осуществлена реформа, приведшая к образованию постоянной, профессиональной службы. Реформу подготовили и реализовали два выдающихся политических деятеля Англии — Ч. Тревельян и С. Норткот. Сущность реформы Норткота — Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа ивведении системы открытых конкурсных экзаменов. Помимо этого персонал всех министерств был объединен в единую гражданскую службу, устанавливались новые правила продвижения по службе, оплаты и назначения пенсий. Однако из-за противодействия сторонников патронажной системы проведение реформы растянулось на много лет. В 1870 г. был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора. Реформа Норткота-Тревельяна рассматривается как важный вклад в развитие административно-государственного управления, с помощью которого английскому правящему классу удалось выковать в лице бюрократии надежное орудие контроля над государственным аппаратом. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая вплоть до 70-х годов двадцатого века не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям. Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX века, явилось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки.

В 1887 г. профессор Вудро Вильсон (1856-1924) - будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления. Вильсон считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — “избранников нации”.

В. Вильсон разработал модель “административной эффективности”, предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами “иерархии и разделения функций”.

 

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX — начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон и стремились разработать модель государственной бюрократии, которая “работала бы” в рамках демократического общества и позволила политологам принять идеалы демократии вместе с деятельностью профессиональной гражданской службы.

В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, “составляют самую сущность правительственной системы”. Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, применение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь законодательство и политическое руководство дают основное направление деятельности администрации.

Вместе с тем Ф. Гуднау и В. Вильсон провели четкое разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смогут “вмешиваться” в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами.

Под влиянием идеи Ф. Гуднау и В. Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, не зависимого от политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин “public administrative management” (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г. В этой программе осуждалась “некомпетентность” демократического правительства, не владеющего научными методами управления. Для ускоренного внедрения новых методов государственного администрирования в 20-х годах прошлого столетия в США была создана сеть частных организаций — бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды.

 

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

ñ административные учреждения организованы иерархически;

ñ каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

ñ гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

ñ гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

ñ для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

ñ служащий не владеет учреждением, в котором работает;

ñ служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

ñ смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

В полной мере эти положения проявились в XX столетии, когда государственная администрация как часть исполнительной власти в обществе достигла своего полного могущества. В правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические решения, принятые законодательной властью. При этом правительство выполняет функцию по принятию политических решений (в рамках Конституции на основе законов) и по руководству государством, а администрация реализует их в политической практике.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отношению к “нивелированному” подчиненному большинству населения вследствие: повышенной социальной оценки “чина”, защищенного административными и уголовными нормами; ранговой иерархии на принципах “назначаемости” (в противовес принципу “выборности”); пожизненного статуса “чина” и “службы”; регулярного денежного вознаграждения и т.п.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления на базе профессиональной подготовки и знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита “служебной тайны” и т.д. М. Вебер предупреждал, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и “инстинктом власти”, стремится распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Сам М. Вебер считал идеальным административно-государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования. Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата.

М. Вебер считал также, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Sine ira et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела. М. Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что делает политик — бороться, ибо стихия политика - принятие решений, борьба и страсть. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно.

Идеи М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государственного управления в западных странах. Этих ученых часто называют “поколением предшественников”. В их работах были высказаны и разработаны две основополагающие платформы научной теории административно-государственного управления: 1) для того чтобы реформировать аппарат управления, надо его изучать с научных позиций; 2) аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от сферы политики.