Муніципальне право як наука, як галузь права та навчальна дисципліна

Вчен­ня про муніципальне право як галузь національного права є ор­ганічною частиною юридичної науки. Муніципальне право належить до числа галузевих наук, основною ознакою яких є ви­вчення однойменної галузі права.

Муніципальне право України являє собою галузь права України, норми якої виражають волю та інтереси її народу, держави і територіальних громад, регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування.

За своєю суттю муніципальне право є виразником волі та інтересів як територіальних громад, так і народу та держави, оскільки муніципальні норми встановлюють або санкціонують як суб’єкти місцевого самоврядування (територіальні громади), так і народ та держава, приймаючи Конституцію та закони, якими визнається та гарантується місцеве самоврядування.

За своїм змістом муніципальне право є регулятором суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування, тобто відносин, пов’язаних з виникненням та існуванням місцевого самоврядування в межах певних адміністративно-територіальних одиниць, оскільки воно має в своїй основі природній, громадівський характер, а також з його організацією і здійсненням.

За формою муніципальне право є галуззю права, джерела якого – акти як локальних норм права (статути територіальних громад, регламенти рад тощо), так і загальних (загальнонаціональних) норм права (Конституції, законів, підзаконних актів).

В системі норм права муніципальне право належить до публічного права, оскільки стосується насамперед самостійного виду публічної (політичної) влади (демократії), яка належить територіальним громадам і здійснюється ними безпосередньо або через створювані ними органи (ради та інші органи).

Муні­ципальне право як наука являє собою сукупність знань, науко­вих ідей, концепцій, теорій про місцеве самоврядування, про форми і методи його здійснення, про етапи розвитку тощо. Ця наука розкриває притаман­ні даній галузі закономірності, формулює основні поняття і кате­горії, якими оперує чинне муніципально-правове законодавство, аналізує функції і роль муніципально-правових інститутів. Нау­ка про місцеве самоврядування вивчає не тільки муніципально-правові норми й інститути, а й процеси, пов'язані з їх реаліза­цією. Тому об'єктом наукового дослідження цієї галузі є муніци­пальні відносини, відповідні правові норми та ін­ститути. Також значна увага в муніципальній науці приділяється політичним, філософським та правовим поглядам й уявленням про місцеве самоврядування.

Це нова галузь наукових знань, яка базується на принципово інших, ніж наука радянського будівництва, поглядах та ідеях про організацію публічної влади на місцях. Головний предмет науки -- місцеве самоврядування як особливий вид публічної влади, вивчення його сутності, принципів та соціального призна­чення, причому об'єктом особливої уваги мають бути фундамен­тальні, основоположні суспільні відносини, які визначають пра­вову природу локальної демократії, її найголовніші характерис­тики. Виходячи зі змісту предмету галузі, особливостей суспіль­них відносин, які складають його, визначається і характер основних теоретичних концепцій науки муніципального права, які розглядають такі фундаментальні теоретичні проблеми:

· як природа і сутність місцевого самоврядування,

· його місце в систе­мі розподілу влад,

· автономність в конституційному механізмі Держави,

· дослідження особливостей правового статусу особи в місцевому самоврядуванні тощо.

Завданням науки муніципального права є вивчення умов та засобів, які забезпечують правову, ор­ганізаційну та матеріально-технічну самостійність територіаль­них громад та їх органів насамперед від органів державної влади при вирішенні питань місцевого значення.

Важливе значення для розуміння предмета науки муніципально­го права має виявлення того принципового орієнтира, відправної ідеї, яка розкриває сутність предмета науки муніципального права та орієнтує муніципально-правове знання. Такий відправний принцип пови­нен являти собою основоположну ідею, яка пронизує муніципально-правове законодавство та сприймається як основний логічний вузол усіх теоретичних конструкцій. Така ідея об'єктивується у категоріях граничного рівня узагальнення, які охоплюють сферу муніципально-правових відносин і прямо або опосередковано проявляються у нор­мах та інститутах муніципального права.

Цим вимогам відповідають дві взаємопов'язані категорії — "вла­да" та "свобода". На філософському рівні вони знаходять методоло­гічне пояснення у категоріях необхідного (належного) та можливого (дозволеного). Свободи неможливо досягнути без усвідомлення не­обхідності підпорядкування, дотримання правил, керованості, отже, включення у відносини влади. Влада, у свою чергу, не може забезпе­чити прогрес суспільства та держави без визнання самостійності, ши­роких можливостей та підтримки активності кожної людини, а також різних соціальних спільностей. Тому свобода завжди є межею для влади, а влада встановлює межі свободи. При цьому мірою їх співвідношення є: ступінь розумного поєднання можливого та належного, який детермінується об'єктивними умовами, формалізованими у со­ціальних нормах, насамперед правових.

"Влада" та "свобода" на наступній сходинці адаптації до пізнання предмета науки муніципального права уточнюються та утворюють парну категорію — "муніципальна влада" та "муніципальні права і свободи". Виступаючи визначально соціологічними, політологічними та загальноправовими категоріями, вони, поєднуючись, адаптуються до муніципально-правової матерії та логічно опосередковують явища дійсності, які вивчаються муніципальним правом.

Очевидно, саме категорія "влада" є логічним узагальненням, яке набуває муніципально-правової форми, що, у свою чергу, стає осно­вним предметом вивчення відповідної науки. Із багатогранного розу­міння змісту категорії "муніципальна влада" муніципальним правом виділяються лише ті її сторони, властивості та функції, які отримують закріплення у нормах галузі, яка розглядається. При цьому увага ак­центується на аспектах муніципальної влади, які стосуються джерела та належності цього виду публічної політичної влади — територіаль­ної громади, об'єкта її функціонального впливу — питань місцевого значення, її організації, форм та методів здійснення.

Як і інші парні категорії, "муніципальна влада" та "муніципаль­ні права та свободи" фіксують як їх єдність, так і протилежність. Однак якщо у разі категоріального "зіткнення" у конституційному та адміністративному праві, коли на одному полюсі правових від­носин між державою та суспільством (людиною, громадянином) знаходиться державна влада, яка завжди пов'язана з підпорядку­ванням, яке зумовлює примус заради підтримання правопорядку та здійснення управління, на другому — її протилежність, контр­агент — громадянська свобода, яка обмежує владу або зобов'язує її до певних дій.

Тобто у таких відносинах завжди чітко протиставляється суб’єкт та об'єкт влади, її носій та виконавець. У системі координат "муніци­пальна влада" — "муніципальні права та свободи" такого протиставлення немає. У механізмі місцевого самоврядування, з одного боку, суб'єкт муніципальної влади — територіальна громада та, з іншого — носій муніципальних прав та свобод — співпадають. Муніципальна влада є, по-перше, засобом реалізації муніципальних прав та свобод, по-друге, самі муніципальні права та свободи, за умови їх чіткої ре­гламентації та забезпечення, є гарантією стабільності й ефективності муніципальної влади.

Виділення цієї пари категорій як основоположних ідей науки муніципального права детерміновано, пояснюється по-перше, тим, що обидві категорії існують у сфері муніципально-правових відно­син та отримують правове оформлення у нормах відповідної галузі. Тому співпадає предметна сфера, у якій складаються та мають прояв ці категорії. По-друге, їх тісний взаємозв'язок обумовлений співвід­ношенням і збігом інтересів носіїв муніципальної влади та інтересів власників муніципальних прав і свобод. Тому ідея поєднання у пред­меті науки категорій "муніципальна влада" та "муніципальні права та свободи" має знайти вираження у її системі, функціях, методології тощо.

Отже, ідея, яка міститься у парних категоріях "муніципальна влада" і "муніципальні права та свободи", складає сутність предмета науки муніципального права, проявляється у змісті об'єктів, які ви­вчаються цією наукою, відображається у її поняттях та інших теоре­тичних конструкціях. Вона виступає у ролі своєрідної філософії та ідеології муніципального права.

Слід зазначити, що наука муніципального права, будучи певною сферою теоретичного знання, може претендувати на статус наукової галузі знань лише у випадку, якщо це не просто деяка сума інфор­мації, а упорядкована сукупність (система) знань, які розкривають закономірності розвитку певних явищ як об'єкта дослідження цієї науки.

Отже на основі попередніх характеристик науку муніципальною права можна визначити, як систему наукових ідей, теорій, концепцій, знань, які розкривають закономірності визнання, становлення і розпи­тку муніципальної влади та муніципальних прав особистості, порядок їх реалізації і гарантування, форми та методи діяльності територі­альних громад, їх органів та посадових осіб у процесі вирішення пи­тань місцевого знамення, а також особливості муніципального права як галузі права.

Наука муніципального права, як і будь-яка інша, являє собою систему знань. Це означає, що до її складу входять відносно ві­докремлені комплекси теоретичних положень, які містять вис­новки, зроблені на основі пізнання сутності, змісту та закономір­ностей розвитку різних аспектів суспільних відносин, урегульо­ваних галуззю муніципального права. Ці теоретичні комплекси не тільки органічно пов'язані між собою в силу єдності предмету галузі, але й знаходяться у певній супідрядності. Одні теоретичні висновки служать основою для інших.

Отже, система науки муніципального права являє собою впо­рядковану сукупність відносно самостійних комплексів теоре­тичних положень, між якими існує логічний зв'язок. В основі цієї системи — структурність самого предмету наукового пізнання. Саме предмет науки муніципального права, а також послідов­ність вивчення муніципально-правової проблематики детермінує систему цієї науки. Оскільки предметом науки є однойменна га­лузь права, природно, що кожний з елементів системи галузі ко­респондує самостійний розділ муніципально-правової науки. Од­нак перед наукою стоять завдання складніші, ніж просто пізнан­ня кожного з складових елементів галузі. Вона повинна дослі­джувати загальні риси, притаманні галузі у цілому, специфіку і характер її предмета, джерела, систему, різновиди її норм, засоби їх реалізації, особливості муніципально-правових відносин, які виникають в результаті реалізації відповідних правових норм. Наука повинна теоретично визначити і свій власний предмет, систему, методи дослідження, джерела тощо.

 

Органічною частиною системи науки муніципального права є знання про такі інститути, як правові, організаційні, терито­ріальні, фінансово-економічні основи місцевого самоврядування, функції і повноваження суб'єктів місцевого самоврядування, га­рантії їх діяльності, відносини відповідальності тощо.

Таким чином, система науки муніципального права у своїй основі відповідає відповідній системі галузі права, однак є шир­шою, тому що наука не може зосередитися тільки на конкретних муніципально-правових інститутах, а досліджує і загальні харак­теристики галузі, її специфіку, місце і роль в системі права. Ви­вчає наука також і практику реалізації муніципально-правових норм та інститутів, прагнучи розкрити закономірності їх розвит­ку та дати обґрунтовані рекомендації законодавцеві та правозастосувальникам щодо вдосконалення та застосування відповідних правоположень, а окремим особам — рекомендації щодо їх вико­ристання. З цією метою вивчаються також теорії та погляди, які розроблені дослідниками місцевого самоврядування, умови, що впливають на їх еволюцію.

Як вже зазначалося, термін «муніципальне право» за­стосовується й для позначення відповідної навчальної дисципліни, що викладається в багатьох вищих навчаль­них закладах. У рамках цієї навчальної дисципліни вивчаються питання, що стосуються змісту поняття міс­цевого самоврядування та його принципів, основ місце­вого самоврядування, механізму його функціонування, компетенції місцевого самоврядування та гарантій його здійснення.

Муніципальне право як навчальна дисципліна являє собою систему знань, одержаних наукою муніципального права і прак­тикою його створення і реалізації. Воно виділилось в особливий напрям вітчизняного права - й державознавства та є складовою частиною української правової науки. Як навчальна дисципліна муніципальне право має вужчий зміст, ніж наука, оскільки ви­вчається в рамках програм, тематичних та учбових планів нав­чального курсу. Новий предмет в системі юридичної освіти не підміняє інші навчальні дисципліни, а стимулює розвиток різних сфер вітчизняного правознавства та сприяє досягненню якісно нового рівня юридичної освіти в країні. Цілісний характер цієї галузі знань визначається єдністю її об'єкту — місцевого само­врядування.

Ця дисципліна вивчається у всіх юридичних навчальних за­кладах України, щоправда, під різними назвами. Зокрема, в На­ціональній юридичній академії України ім. Ярослава Мудрого викладається курс «Державне управління та самоврядування», в Київському університеті права — «Державне будівництво та са­моврядування в Україні», на юридичному факультеті Київського національного університету культури і мистецтв — курс «Органі­зація управління та місцевого самоврядування в Україні», на юридичних факультетах Київського національного університету ім. Т.Г. Шевченка — «Державне процесуальне право», на економіко-правовому факультеті Донецького державного університету - курс «Комунальне право України», в Академії муніципального управління, Львівському національному університету ім. І. Франка, Одеській національній юридичній академії та Одесь­кому національному університеті ім. І. І. Мечнікова — дисциплі­на «Муніципальне право України». Цей курс також викладається у більшості профільних вузів Російської Федерації. Пропонують­ся й інші назви, зокрема, «Муніципальне будівництво та право» .

Як бачимо, щодо назви навчальної дисципліни немає єдності, що, безумовно не йде на користь цьому курсу. В Україні ситуація ус­кладнюється ще й тим, що не вироблено єдиної орієнтовної нав­чальної програми, брак підручників та нав­чальних посібників, в яких б комплексно досліджувалася само­врядна проблематика.

Проблема зумовлена, насамперед, різними підходами до зміс­ту цієї навчальної дисципліни, неоднаковою позицією щодо пи­тання про значення інститутів муніципального права для будів­ництва демократичної, правової та соціальної держави. Також не завжди береться до уваги, що ця дисципліна базується на консти­туційному положенні про те, що органи місцевого самоврядуван­ня не входять до системи органів державної влади.

Тому предметом муніципального права України як навчальної дисципліни повинні бути, насамперед, суспільні відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого са­моврядування, проблеми його правового регулювання та практи­ки реалізації профільного законодавства.

Щодо категоріального апарату запропонованого курсу, то, хоча правова наука постійно оперує категоріями «комунальний», «місцеве самоврядування», «місцеве будівництво», «локальна (місцева) демократія» тощо, найбільш адекватно відображає суть відносин, які виникають в процесі здійснення місцевого самовря­дування та реалізації делегованих йому державою повноважень термін «муніципальний». Аргументацію ж деяких вчених, які за­перечують використання терміну «муніципальне право» як «ма­ло зрозумілого для пересічних громадян словосполучення», на наш погляд, навряд чи можна назвати переконливою. За словами російського академіка Л. Веліхова, «вилучення терміну «муніципальний» лише збіднює офіційну і наукову мову», саме цей термін «рельєфно підкреслює усю конструктивну і економічну своєрідність історично сфор­мованої міської громади, її істотні ознаки та притаманні їй спе­ціальні завдання».

В зв'язку з цим вважаємо, що і навчальна дисципліна, яка ви­вчає процеси становлення, розвитку та організації місцевого са­моврядування в Україні, має називатися «Муніципальне право України».

Завданням цієї навчальної дисципліни є надання до­помоги майбутнім фахівцям місцевого самоврядування - юристам, економістам, менеджерам та іншим у вивченні теоретичних, організаційно-правових, матеріальних і фі­нансових основ місцевого самоврядування, а також всіх інших аспектів його організації та здійснення.