Совершенствование системы центрального управления

 

Во втором 50-летии своей «биографии» министерства прояви­ли себя как жизнеспособные органы самодержавного управле­ния, активно участ-вовали как в подготовке, так и в проведении реформ, существенно усовер-шенствовали функции, параметры полномочий, внутреннюю организации-онную структуру, ведом­ственную управленческую вертикаль.

Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу аппарата министерства, его местных органов. Министр выступал главой профессионалов-бюрократов, осуществляв-ших попечительство над конкретными отраслевыми сферами управле-ния. Министерства объединяли на основе «ли­нейного» принципа исполни-тельную вертикаль центральных и ра­стущих местных органов, превращались все больше в ведомствен­ную сверху донизу, отраслевую систему государственного управления. Возросло в связи с этим значение министерских советов, особенно их функций надзора за всеми структурами ведомства.

Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Помимо департаментов создавались главные управления, коми­теты, управления, отделы, которые подразделялись уже не на отделения и столы, а на более оперативные структуры. Началь­никам управлений предоставлялось больше самостоятельности, чем директорам департаментов, в решении конкретных текущих задач. Усложнение пореформенных условий и задач потребова­ло создания таких специальных советов, комитетов, на заседани­ях которых присутствовали не только чиновники министерства, но и представители других заинтересованных ведомств и, что особенно важно, представители промышленных, торговых, фи­нансовых кругов, ученые, инженеры, другие специалисты. Это отражало известное сближение министерской бюрократии с эли­той различных социальных слоев и сфер жизни общества.

Министерство внутренних дел превратилось в главный орган, ста-новой хребет центрального управления пореформенными про­цессами, приобрело необычное значение, было наделено очень широкими функциями и высоким статусом, наряду с админист­ративно-полицейскими задачами оно выполняло еще админист­ративно-хозяйственные, активно готовило и реализовывало кре­стьянскую, земскую и другие реформы, собирало, обобщало не­обходимые сведения через свой центральный статистический ко­митет и созданный при нем земский отдел. МВД организовало государственное управление бывшими крепостными и всеми кре­стьянами, земское общественное управление. Земский отдел по­лучил статус самостоятельной структуры, приобрел значитель­ный вес в составе МВД, наблюдал за осуществлением новых за­конов по проведению крестьянской и земской реформ, за управ­лением всеми категориями многомиллионного крестьянства, ме­стными органами административного и сословно-дворянского над­зора, ведал многими земскими хозяйственными, переселенчес­кими и другими делами, а также комплектованием армии.

В МВД вошло на правах главного управления почтово-телеграфное ведомство. В составе МВД функционировали новые хо­зяйственный и медицинский департаменты, управления по пере­селенческим делам, воинской повинности, дворянства, местного хозяйства. МВД осуществляло надзор за цензурными комитета­ми, типографиями, библиотеками, книжной торговлей и др.

Особый статус придан МВД созданием в 1880—1883 гг. департамента полиции. На него возложены задачи предупреждения и пресечения преступлений, охраны общественной безопасности и порядка. Главы МВД играли роль своеобразных «первых министров» при императорах, проводили их репрессивную, карательную политику, стремились ограничить, подавить антисамодержавное обществен­ное движение, предотвратить назревавшую российскую революцию. Министр внутренних дел являлся шефом отдельного корпуса жан­дармов (ОКЖ), который также вошел в состав МВД. Департамент полиции имел не только широкие функции, но и разветвленную структуру в центре и на местах, ведал полицейскими учреждения­ми, охранными отделениями, их сыскными частями, градоначаль­никами, транспортными, фабрич-ными полицейскими и жандарм­скими структурами, адресными стола-ми, пожарными командами и др. МВД накопило уникальный опыт придания государственному управлению полицейского характера, осуществления его полицейс­кими методами и структурами, что обусловило отличительную черту центрального управления пореформенного времени.

МВД все более становилось главным регулятором внутренней жизни, проникая во все ее поры, полнее и полнее осуществ­ляло функции политической полиции, превращаясь в ее орган при сохранении статуса главного, центрального учреждения.

Возвышение роли хозяйственных министерств, ведавших экономическими сферами, — тоже отличительная черта централь­ного управления, обусловленная необходимостью государствен­ного влияния на ускоренное пореформенное социально-экономи­ческое развитие.

Министерство финансов (Минфин, МФ) существенно изменило функциональные параметры, структуру, методы деятель­ности, укре-пило «линейную» связь по вертикали, расширило пол­номочия своих местных органов, обеспечило ведомственное единство кредитных, бан-ковских и других финансовых структур, ре­шало задачи обеспечения единства и стабильности финансирования, контроля государства за финансовой сферой, накопления средств на нужды государства, промышленного переворота, индустриализации, экономической модернизации, на поощрение промышленного, железнодорожного строительства, на проведе­ние денежной реформы и др.

Через созданный в 1864 г. департамент торговли и мануфак­тур осуществлялось государственное управление казенной про­мышлен-ностью и попечительство над частной промышленнос­тью и торговлей.

Департамент торговли и мануфактур ведал фабричной инс­пекцией, которая возникла в связи с появившимися первыми фабричными законами, наблюдала за их исполнением, в том числе в сферах защиты интересов предпринимателей и рабочих; инфор­мировала органы власти о соблюдении законов, взаимоотноше­ниях фабрикантов и рабочих, их настроениях и организациях. До 1899 г. существовала при департаменте должность главного фаб­ричного инспектора, замененная главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием — коллегиальным органом де­партамента. Созданный в 1896 г. комитет по техническим делам воплотил процесс расширения функций МФ, влияние его на орга­низацию технического изобретательства, совершенствование тех­нического прогресса.

Возрос объем функций МФ в связи с изменениями в кредит­ной и банковской системах.

Имевшаяся в МФ особая канцелярия по кредитной части уп­равляла казенными банками, контролировала частные, проводи­ла все операции по заключению займов, платежам по ним про­центов, вела государственную долговую книгу.

Значительно усилена роль структур МФ, ведавших сферой денежных поступлений. Департамент податей и сборов разделен на два. Системами прямого обложения, натуральных повиннос­тей занимался департамент окладных сборов. Созданный же в связи с возрастанием косвенных налогов департамент неоклад­ных сборов заведовал акцизами (питейным, табачным, спичеч­ным, керосиновым, свеклосахарным) и гербовыми, канцелярскими, паспортными, судебными, страховыми и другими пошли­нами.

Совершенствованию финансовой сферы способствовал государ-ственный контроль (ГК), который имел статус министерства, возглав-лялся государственным контролером. Этот орган расши­рил рамки своего влияния, участвовал в разработке и утвержде­нии бюджета, представлял в Госсовет годовой отчет об исполне­нии сметы по всем ведомствам, сверял проект росписи доходов и расходов на предстоящий год с точки зрения законности. Им ус­тановлены новые бюджетные правила, публикации бюджета, со­здано единство различных государственных касс, учреждены кон­трольные палаты на местах в качестве органов финансового кон­троля. Отменен порядок проверки финансовой отчетности по свод­ным ведомственным, губернским отчетам. Введена проверка финансовой отчетности по первичным документам. Контроле­рам разрешено устанав-ливать начеты на чиновников за незакон­ные расходы с целью денежного возмещения части этих расхо­дов. Предложен был предварительный контроль, но он отверг­нут высшим чиновничеством, заинтересованным в бесконтроль­ном расходовании государственных средств. В составе аппарата ГК создавались отделы, департаменты для контроля за государ­ственным кредитованием, расходованием отдельными компани­ями, выделенных казной ссуд за казенными банками.

Государственный контроль имел ограниченные функции, не мог контролировать расходы собственной Е.И.В. канцелярии, Министерства двора, МИД, Синода, армии, Кредитной канцеля­рии, банков, где имелся внутриведомственный контроль. К тому же ГК находился под надзором первого департамента Сената, куда могли подавать протесты «обиженные» ГК чиновники.

В 1865 г. образовано Министерство путей сообщения на базе существовавшего с 1856г. межведомственного Главного коми­тета желез-ных дорог. Первый глава МПС инженер П.П. Мель­ников являлся профес-сором Института путей сообщения, возглав­лял строительство железной дороги между Петербургом и Моск­вой («Николаевская»), Главное управление железных дорог. Про­мышленный переворот, развитие Всероссийского рынка, внеш­ней торговли обострили проблему российского бездорожья, необходимость широкомасштабного железнодорожного строитель­ства за счет государственных средств и в интересах государства. Частных дорог было мало, и они не гарантировали безопаснос­ти. Не решили проблемы и государственное поощрение инициа­тивы строительства частных дорог, выдача крупных ссуд желез­нодорожным обществам и компаниям с государственной гаран­тией выручки процентов; наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог специально созданным в 1858 г. Управлением главного инспектора частных железных дорог.

На МПС было возложено как строительство государственных железных дорог, так и их эксплуатация. Министерство отказалось от имевшей место ориентации на частные железные дороги, упо­рядочило в 1882г. управление казенными железными дорогами, ввело Устав железных дорог и на его основе в 1885 г. — единые организацию и порядок на всех железных дорогах страны.

Было реформировано и молодое Министерство государствен­ных имуществ (МГИ). Его главной задачей стала эксплуатация государ-ственных незаселенных земель, лесов, недр и других иму­ществ с целью повышения их доходности и увеличения притока средств в казну государства. Расширены функции Департамента земледелия, который в 1866 г. преобразован в Департамент зем­леделия и сельскохозяйственной промышленности, ведавший развитием не только отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов. Разрабатывавшиеся им мероприятия должны были опираться на изыскания ученых Петровской земледельчес­кой и Лесной академий, созданных в 1865 г. и переданных в ве­дение департамента, деятельность которого было подчинена по­вышению интенсивности сельских хозяйств.

Министерству государственных имуществ передали горное и ряд других ведомств. МГИ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ (МЗГИ, 1894 г.). Рас­ширенные параметры его функций охватили основные задачи по улучшению положения сельского хозяйства, государственное по­печительство о расширении обрабатываемых площадей, включе­нии в культурный земледельческий оборот новых территорий, распространение агрономических знаний среди земледельцев, по­вышение культуры и продуктивности сельского хозяйства, раз­витие и организацию сельскохозяйственной промышленности (ку­старных промыслов) и др.

В пореформенное время изменилось управление начальным, сред-ним и высшим образованием. Александр II предписал (13 мая 1866 г.) Министерству народного просвещения (МНП) руковод­ствоваться охрани-тельными началами, быть охранителем рели­гии, существую-щего строя, последовательно проводить в учеб­ных заведениях идеи самодержавия, православия, народности.

Усилено государственное влияние на все сферы образования. Глав-ными администраторами над учебными заведениями явля­лись назначаемые властью попечители учебных округов. В 1864 г.созданы губернские, уездные и кое-где городские училищные со­веты для управления начальными учебными заведениями, в со­став которых включены чиновники, представители духовенства, земских учреждений. 26 мая 1869 г. учреждена государственная инспектура с широкими функциями. Назначаемый министерством инспектор народных училищ подбирал учителей, контролировал народные училища и земства по вопросам образования.

В условиях реформ Министерство народного просвещения из­менило систему среднего образования. Новый устав гимназии (19 ноября 1864 г.) декларировал принцип всесословной средней школы, которая представ-лена двумя категориями: семиклассны­ми классическими и реальными гимназиями с отличавшимися учебными планами и программами.

Новую правовую основу получило в 60-е гг. управление выс­шим образованием. Общий устав императорских российских уни­верситетов (18 июня 1863 г.) определил предметы ведения МНП, попечителя учебного округа, ректора, университетских совета и правления суда.

Университеты получили широкие автономные права уп­равления, условия развития студенческой и преподавательс­кой инициативы, само-деятельности в организации учебной, воспитательной, научной деятель-ности. В ст. 123 было сказа­но: «Все университеты состоят под особым покровительством его императорского величества и носят имя императорских». Преподаватели, служащие университетов имели классные чины, номенклатуру государственных служащих. Окончив­шие университет с ученой степенью лица податного состоя­ния пользовались правами личного или потомственного по­четного дворянского гражданства, что расширило возможность формирования аппарата государственного управления специалистами с высшим образованием. Были улучшены ус­ловия получения университетского образования.

В 80-е гг. управление образованием перестроено в духе дво­рянской политической реакции. МНП реализовало на практике печально известней циркуляр 1887 г. о «кухаркиных детях», ог­раждало вузы, осо-бенно гуманитарные факультеты, от молоде­жи из «низов», что сузило социальную базу подготовки специа­листов для государственного управления и службы.

Университетский Устав 23 августа 1884г. отменил автоно­мию университетского управления, профессорские коллегии, вы­борность ректора, деканов, профессоров; ликвидировал самодея­тельные организации студентов, ввел правило отдавать в солда­ты неблагонадежных студентов, протестующих против ограни­чения прав и льгот студенческой молодежи; увеличил в 5 раз плату за обучение. Повышен статус, усилена роль попечителя, который стал основным руководителем всей университетской жизни, контролером поведения студентов; он же рекомендовал министерству кандидатов на назначаемые должности универси­тетского правления.