Тема 10. Реформы государственной власти и их

Тема 10. Реформы государственной власти и их

Корректировка в 60-90-х гг. XIX века

Предпосылки, условия, проекты изменения государственного

Управления во второй половине XIX в.

Усиление роли органов высшего государственного управления.

Совершенствование системы центрального управления.

Укрепление местного государственного управления.

Сословное общественное управление дворянства и бывшего

Крепостного крестьянства.

Становление земского управления.

Реорганизация городского общественного управления.

Характер реформ управления 80-90-х гг.

Предпосылки, условия, проекты изменения государственного

Управления во второй половине XIX в.

 

В середине XIX в. резко обострилась потребность, сложились пред-посылки реформ государственного управления. Трагическое для народа России поражение в Крымской войне обнажило со всей очевидностью характер и остроту перманентного кризиса, неприемлемость для России методов полицейско-прусского управления, применявшихся Николаем I три десятилетия.

Росла и усиливалась антисамодержавная, антикрепостническая оп-позиция разных социальных цветов и оттенков, освободительные идеи которой оказывали сильное влияние на формирование общественного сознания различных социальных слоев.

Формировались новые идеологии и шкала ценностей политического и экономического либерализма, радикализма.

В общественном сознании утвердилась идея безотлагательности радикальных преобразований основных сфер общества и управления. Александр II вынужден был признать не только необходимость утверж-дения, но и целесообразность «совершенствования внутреннего благо-устройства страны». Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60—70-х гг. стали уступкой ради сохранения как ко-роны, так и ини­циативы преобразований сверху, предотвращения их снизу, имели характер вынужденного компромисса охранительного консерватизма и консервативного либерализма, укрепили пред­посылки для реформирования самодержавной системы государ­ственного управления.

Радикальные идеи, предложения демократизации всех зве­ньев управления сверху донизу на принципах конституциона­лизма, выборности, широкого всесословного представитель­ства, самоуправле-ния публиковались на страницах «Колоко­ла», «Полярной звезды» А. И. Герцена, «Современника» статьи Н. Г. Чернышевского, Н.А. Добро-любова, других революци­онных демократов, сторонников российского крестьянского социализма.

Либеральные идеи присущи предложениям высокопоставлен­ных должностных лиц бюрократической элиты: П. А. Валуева, А. В. Голов-нина, братьев Д. А. и Н.А. Милютиных, М.Х. Рейтерна, Я. И. Ростовцева, Ю.Ф. Самарина и др.

В духе уступок новому времени П. А. Валуев предлагал вес­ной 1862 г. преобразовать Госсовет по типу австрийского рейх­срата в сове-щательный орган из двух палат: а) верхнюю палату, назначаемую императором, постоянно действующую; б) ниж­нюю палату — съезд 180 государственных гласных из предста­вителей земств, городов, окраинных областей, частично (1/5) назначаемых «высочайшей властью» и выбираемых. Для организационной связи с верхней палатой 16 депутатов нижней дол­жны были участвовать в ее заседаниях и общем собрании Гос­совета. Предложены и «особые совещания» министров по са­мым важном вопросам исполнительного характера. Великий князь Константин Николаевич предлагал в 1866г. проект со­здания при Госсовете дворянского и зем-ского съездов для об­суждения сложных государственных дел. П. А. Шувалов и П. А. Валуев предлагали в начале 70-х гг. проект комиссии для сбора материалов о положении в сельском хозяйстве, которая бы привлекла заинтересованных представителей дворянства и земства к разработке и обсуждению вопросов сугубо хозяйственного ха­рактера.

Тверское губернское дворянское собрание приветствовало царя в годовщину 19 февраля 1861 г., который начал освобождением крестьян «искоренять всякую неправду на земле русской», и во всеподданейшем адресе просило учредить земское собрание «вы­борных всей земли русской» как единственное средство к удов­летворительному разрешению вопросов, возбужденных Положе­нием 19 февраля 1861 г. Совещание мировых посредников Твер­ской губернии высказалось категорично в поддержку этого пунк­та.

В январе 1865 г. уже московское дворянство в адресе импера­тору призвало его довершить «государственное здание созванием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуж­дения нужд, общих всему государству».

Предложение всесословного представительства поддержано Б.Н. Чичериным, К.Д. Кавелиным, А.И. Кошелевым и други­ми обществен-ными деятелями, которые видели в будущем кон­ституционном учреждении не ограничение, не противовес мо­нарху, а дополнение и помощь верховной власти, что могло га­рантировать политическую стабильность, укрепить единство общества, спасти Россию от экономического и нравственного кризиса.

Модернизацию системы власти и управления, приспособле­ние ее к новой исторической ситуации они предлагали без ради­кальных перестроек и при сохранении монархических принципов политической системы, что сближало их идеи с проектами либе­ральных бюрократов.

Авторами консервативных проектов были группировавши­еся вокруг короны П.П. Гагарин, В.А. Долгоруков, М.Н. Му­равьев А.Ф. Орлов, В.Н. Панин, Д.А. Толстой и другие пред­ставители охранительной концепции. Они отвергали катего­рически не только радикальные, но и либерально-консерватив­ные проекты, сплоченно отстаивали принципы абсолютистского управления, считая самодержавное управление имманентно присущим историческим традициям России, менталитету рус­ского народа, допуская лишь отдельные административные из­менения с целью придания прочности и устойчивости монар­хической природе управления. С их помощью императорская власть обеспечила самодержавный характер административных и других реформ во второй половине XIX в., сохранила без заметных изменений природу, пределы функций, методы выс­ших, центральных, местных органов государственного управ­ления.

Александр II отверг, проигнорировал все разумные и перспектив­ные предложения, раздраженно реагировал на малейший намек о каком-либо ограничении его прерогатив. Он считал все­сословное государствен-ное управление несовместимым с обра­зом правления, которое унаследовал. Он был привержен, как и его отец, и другие предки немецкого происхождения, прусскому образу управления, сочетал полицейско-бюрократические методы с местным общественным управлением, проводил последо­вательно охранительную линию самодержавного управления, которая приобрела законченный полицейский характер при его сыне Александре III.

Сословное общественное управление дворянства

Реорганизация городского общественного

Управления (ГОУ)

Городовым положением[8] от 16/28 июня 1870г. открыта но­вая страница в истории российского городского общественного управления (ГОУ). Александр II мотивировал издание этого документа устарелостью столетней давности узаконений[9], уже не отвечающих потребностям городского общежития, строю жизни общества; необходимостью их «коренного обновления» в контек­сте реформ 60—70-х гг.

К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая сверху адми­нистрация.

В шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Го­родское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упа­док. Население же городов росло. Усиливался процесс его соци­альной дифференциации. Возрастал вес торгово-промышленных, финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась давле­нием чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями[10].

С учетом новых социально-экономических факторов город­ской жизни Положение 1870 г. упразднило сословное управление, шестигласные сословные думы, ввело общественное городское управление, основанное на многосословности, определило его статус, функции, обязанности, права, механизм выборов, фор­мирования учреждений, источники средств, порядок деятельнос­ти на основе законов империи параллельно и под контролем, в подчинении царской, губернской и городской администрации. Городское общественное управление должно было помочь ей в решении хозяйственных и других вопросов жизни города.

В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попе­чение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров, садов-парков, бульваров, во­допровода, канализации, освещения, транспорта; развитие тор­говли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рынков, базаров и других форм обеспечения горожан продоволь­ствием; охранение народного здравия, строительство больниц и других благотворительных заведений; попечение о народ­ном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; предоставление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах города, ходатай­ство об осуществлении их; и др. Оно имело право распоряжаться принадлежащими городу землей, другой собственнос­тью, приобретать и отчуждать недвижимое и движимое иму­щество, обращаться в суд по имущественном делам города, заключать имущественные обязательства и др.[11] Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отве­денных ему земель, где оно могло действовать самостоятель­но лишь «в пределах предоставленной ему власти», имело пра­во юридического лица, печать с городским гербом. Ему запре­щалось выходить за пределы указанного круга дел. Постанов­ления и распоряжения по «запредельным» были делам объяв­лены недействительными. Городское общественное управле­ние должно было отвечать «за превышение власти, за неис­полнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам».

Степень и меры ответственности расписаны детально, на­зидательно, со ссылками на существовавшие законы. Должност­ные лица ГОУ предавались за преступления по должности цар­скому суду, подлежали наказаниям, установленным Уложени­ем о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской думы, гу­бернского по городским делам присутствия и первого департа­мента Правительствующего сената.

Предусмотрены наблюдение, надзор административных ор­ганов, порядок взаимного содействия городского, земского, дво­рянского общественного и органов государственного управления в исполнении законных требований вплоть до обращения недо­вольной стороны к губернатору, в Сенат[12].

Губернатор наделялся правом исполнительных распоряже­ний по городу в случаях, когда не исполнялись обязательные для города повинности. Лишь через губернатора и с его заключени­ем, по его каналам органы общественного управления могли по­давать сведения, ходатайства о нуждах города в высшие прави­тельственные инстанции. Полиции было дано право оценивать решения ГОУ по вопросам порядка и благочиния. Статус ГОУ не тождествен самоуправлению.

Учреждениями ГОУ являлись: а) городские избирательные собрания, б) городская дума, в) городской голова.

Сохранялась их выборность на основе цензов: а) имуществен­ного, б) возрастного (с 25 лет); в) оседлого (не менее двух лет до выборов уплата сборов с недвижимого имущества, торгового обо­рота), но без сословных различий[13].

Составлялся один, общий список избирателей. В него вклю­чались имеющие право голоса и в порядке по размеру сбора в доход города. Список делился на три разряда (курии) по объему сборов.

Общее число гласных определено по количеству избирате­лей: 30 гласных для города, где избирателей до 300 человек, плюс по 6 гласных на каждые 150 избирателей свыше 300 человек и так до 72 гласных. Лишь в столице избирались 250, а в Моск­ве — 180 гласных. Оговорено, что число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети их общего числа. Гласные присягали на добросовестность исполнения принимаемых ими обязательств.

Все гласные составляли городскую думу — распорядитель­ный орган, представлявший городское общество, от имени кото­рого дума действовала. Дума избирала городского голову, город­скую управу — исполнительный орган, городского секретаря, уч­реждала постоянные и временные комиссии, проводила ежегод­но не менее двух заседаний, которые назначались по: а) усмотре­нию городского головы, б) по требованию губернатора, в) по желанию не менее одной пятой гласных, заявленному городскому голове. Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же раз­решал публиковать решения городской думы, если не усматри­вал в них нарушения императорских законов.

Дума рассматривала подлежащие ее ведению дела по пред­ложению городского головы, управы, органов царской админис­трации, по просьбам и жалобам частных лиц.

Члены городской управы избирались на 4 года, половина их замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению дела решала большинством голосов. Членами уп­равы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, род­ные братья.

Производство дел осуществлялось в соответствии с правила­ми для земских, дворянских, городских общественных управле­ний. Состав канцелярий, ее отделов по предметам ведения фор­мировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы[14].

Городское общественное управление не финансировалось государством, было основано на самофинансировании (самооку­паемости) путем сборов с недвижимого имущества, с докумен­тов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, съестных лавочек, с извозного и перевозного промыслов, лошадей, экипажей, собак и др. Размер сбора с недвижимости был установлен не выше 10% чистого до­хода или 1 % его стоимости. Взыскание сборов предусматривало конкретные сроки, взимание пени, арест доходов, продажу иму­щества недоимщиков производилось административным поряд­ком, также как и государственных податей и повинностей, одно­временно с ними. Имелись и доходы с городского (муниципаль­ного) имущества, кредита, займов, аукционных продаж городом движимого имущества, пошлин с привозимого и вывозимого товара. Отдельные города получали пособия из государственно­го казначейства, земских сборов на основании особых постанов­лений. Какие-либо дополнительные сборы, налоги могли устанавливаться по ходатайству города государственным законода­тельным порядком.

Доходы, расходы устанавливались на предстоящий год, от­ражались в смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет на­блюдались губернатором, который следил за соответствием пе­речня и пределов сборов «Городовому положению», расходова­нием средств по назначению.

Отчетность городского общественного управления не подле­жала ревизии государственных контрольных учреждений.

Александр II повелел «ввести ныне же в действие» Городовое положение в 45 наиболее значимых городах, среди которых на­зван и Таганрог, градоначальство которого (1802—1887 гг.) вклю­чало также Мариуполь, Нахичевань, до 1834 г. Ростов-на-Дону, входило в состав Екатеринославской губернии. Предписано ввес­ти Положение в других городах в ближайший по возможности срок, сообразуясь с местными обстоятельствами и по усмотре­нию министра внутренних дел, а в городах западных и прибал­тийских губерний — по согласованию с генерал-губернаторами.

Реформированное в 70-е гг. городское общественное управ­ление развивалось сложно, постепенно утрачивало сословный ха­рактер, сохраняло оказавшиеся устойчивыми частные сословные учреждения, особенно купеческие, мещанские, ремесленно-цехо­вые управы, отразило специфику быстро растущих пореформен­ных российских городов, превращавшихся из административных центров в народнохозяйственные, культурные центры; способ­ствовало развитию личной и общественной самодеятельности городского населения, формированию общественных деятелей, общественных движений, хотя находилось в зависимости от власт­ной государственно-бюрократической системы, которая ограни­чивала и тормозила размах, масштабы ГОУ, что порождало за­кономерно и объективно рост оппозиционных настроений в об­ществе.

Тема 10. Реформы государственной власти и их