Основные элементы механизма реализации Стратегии

Основным механизмом реализации Стратегии является программно-целевой подход, позволяющий увязать планируемые цели с ресурсами и мероприятиями, направленными на их достижение, «оцифровать» результаты и определить ответственного. Начиная с 2015 года в системе государственных финансов осуществлен переход на программные принципы формирования бюджетов. При этом была отмечена необходимость установления персональной ответственности руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти за достижение планируемых в программах результатов.

Как показала практика, на муниципальном уровне сложилось несколько основных проблем реализации программно-целевого подхода к формированию и выполнению бюджетов. Первая – это определение объемов финансирования этих программ. Они остаются неясными во многом из-за того, что крайне трудно спрогнозировать финансовую помощь из регионального и федерального бюджета, в том числе с учетом текущей экономической ситуации.

Еще одной методологической проблемой является определение горизонта планирования этих программ. С одной стороны, они должны быть длинными, потому что только так дадут эффект как в экономической, так и в политической плоскости^[63]. С другой стороны, спрогнозировать доходы на такой длительный период крайне сложно. Кроме того, ни один муниципалитет Пермского края не имеет на текущий момент разработанный и утвержденный прогноз социально-экономического развития и бюджетный прогноз на долгосрочный период в связи с отсутствием адекватных инструментов долгосрочного прогнозирования и подготовленных кадров соответствующей квалификации на муниципальном уровне, а также из-за отсутствия отработанных механизмов декомпозиции долгосрочных прогнозов федерального и регионального уровня на уровень отдельных муниципалитетов^[64]. В этой связи рекомендуется муниципальные программы привязывать к срокам соответствующих отраслевых региональных программ.

Одним из ключевых инструментов программно-целевого подхода является проектное управление и персонификация задач и ответственности за их реализацию. Характерным атрибутом проектного управления является четкое определение целей проекта, решаемых задач, объемы и формы выделяемых ресурсов, ответственные исполнители, сроки реализации, показатели результативности. Коллектив проектного офиса формируется на время реализации проекта и может меняться в зависимости от решаемых в рамках проекта задач или его этапов. Для повышения результативности проектного управления, необходимо для каждого проекта иметь конкретного ответственного – руководителя проекта из числа муниципальных служащих. Здесь следует отметить отсутствие наработок управления проектами межмуниципального или агломерационного формата.

В российской практике целевые программы и инвестиционные проекты как формы управления используются наиболее часто. В то же время, в мировой практике для реализации стратегий местного развития используются также план маркетинга муниципального образования и проект управления изменениями.

Необходимость разработки плана маркетинга муниципального образования (как части экономико-финансового механизма) обусловлена тем, что в современной рыночной экономике муниципальные образования из простых мест размещения экономических агентов сами становятся своеобразными «экономическими агентами», которые конкурируют за инвестиции, потребителя, потенциальных жителей. Это делает необходимым применение маркетинговых технологий в реализации целей социально-экономического развития муниципального образования. Маркетинг муниципального образования, составной частью которого является брендирование территории, позволяет сформировать имидж территории; повысить её конкурентоспособность за счет выхода в открытое информационное пространство; расширить участие муниципального образования и его субъектов в реализации международных, федеральных, региональных и межмуниципальных программ; привлечь на территорию государственные и частные инвестиции, внешние заказы; стимулировать использование ресурсов территории за ее пределами в интересах ее жителей, обеспечить продвижение местных товаров и услуг и т.д.

Стратегия маркетинга территории (или план маркетинга муниципального образования) не является самостоятельной и разрабатывается во взаимосвязи со стратегией социально-экономического развития как инструмент реализации социально-экономических целей. Стратегия (план) территориального маркетинга может быть частью Плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Добрянского городского округа.

В свою очередь, проект управления изменениями нацелен на создание условий для адаптации местных сообществ к изменениям, которые произойдут при реализации Стратегии развития. Результатом разработки и реализации Стратегии социально – экономического развития всегда становится трансформация местного сообщества: технологий, институтов, социально-экономических отношений. Соответственно, в сложившуюся систему управления необходимо встраивание механизмов управления изменениями.

Управление изменениями – это взаимодействие с людьми в процессе трансформации местного сообщества (или местного хозяйства), направленное на вовлечение человека в изменения и смену восприятия такого изменения от негативного отрицания и сопротивления до интернализации, т.е. высшей формы вовлеченности людей в процесс изменений, при которой люди принимают на себя определенные обязательства не по принуждению, а по убеждению, что изменения соответствуют их личным интересам и ценностям.

При работе с местными сообществами возможно применение только методов убеждения, таких как: информирование, консультирование, переговоры и соглашения, кооптация и других. Важную роль в преодолении сопротивления изменениям играют консультирование и тренинги, особенно, если работа проводится с небольшими местными сообществами с развитым чувством местного сообщества.

1.9.2. Система документов стратегического планирования, мониторинг и оценка эффективности реализации Стратегии

На текущий момент ключевым документом, определяющим порядок разработки и реализации документов стратегического планирования муниципалитетов, является Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

Согласно этому Закону муниципалитеты должны определить:

- последовательность и порядок разработки документов стратегического планирования и их содержание;

- порядок осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования и подготовки документов, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования;

- порядок контроля реализации документов стратегического планирования.

На момент разработки Стратегии работа с документами стратегического планирования определяется Порядком принятия документов стратегического планирования в Добрянском городском округе^[65].

Исходными документами стратегического планирования для Добрянского городского округа являются документы федерального, регионального и агломерационного уровня. На момент принятия Стратегии Добрянского городского округа имеется возможность использования лишь ряда отраслевых стратегий федерального и регионального уровня. Отсутствие на момент разработки Стратегии социально-экономического развития Добрянского городского округа на 2021 – 2031 годы ряда стратегических и прогнозных документов федерального и регионального уровней предполагает необходимость корректировки отдельных показателей Стратегии после принятия соответствующих прогнозов и стратегий.

Производными документами Стратегии социально-экономического развития муниципального образования, разрабатываемыми на уровне Добрянского городского округа, являются:

- план мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Добрянского городского округа на 2021-2031 годы;

- прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

- бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период^[66];

- муниципальные программы.

На основе Стратегии социально – экономического развития Добрянского городского округа вносятся корректировки в документы пространственного развития территории округа. Документами территориального планирования Добрянского городского округа являются:

- генеральный план Добрянского городского округа^[67];

- правила землепользования и застройки^[68].

Следует отметить, что в связи с преобразованием Добрянского муниципального района в Добрянский городской округ предстоит переработать весь комплекс нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления. При этом, задача администрации Добрянского городского округа состоит в обеспечении соответствия разрабатываемых документов утвержденной Стратегии социально – экономического развития Добрянского городского округа на 2021-2031 годы.

Эффективность реализации Стратегии определяется на основе анализа степени выполнения плановых значений целевых показателей и индикаторов. Значения целевых показателей или их перечень корректируется в установленном порядке в зависимости от изменения нормативно-правовой базы, социально-экономической ситуации и, соответственно, прогнозов развития в Добрянском городском округе, Пермской городской агломерации, Пермском крае и в России в целом, а также по мере достижения заявленных целей.

Для оценки эффективности реализации Стратегии рекомендуется применять 3 группы результирующих показателей:

- микрорезультаты, отражающие результаты отдельных мероприятий, разовых проектов, действий;

- макрорезультаты, отражающие результаты реализации отдельных проектов, целевых программ, этапов реализации Стратегии, институциональных изменений (создание городского округа, изменение административных границ, создание территорий опережающего развития, агломерации и др.);

- результаты, отражающие достижение долгосрочного и/или стратегического результата по какому – либо направлению или стратегии в целом.

При этом оценка эффективности может включать 4 вида оценки – предварительную, промежуточную, итоговую и постфактум.

В соответствии со ст.6 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования относятся:

1) определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

2) разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;

3) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;

4) иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами.

При этом последовательность и порядок разработки документов стратегического планирования муниципального образования и их содержание определяются в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами (далее – НПА)^[69]. В ходе разработки данных НПА должны быть учтены материалы Стратегии или внесены соответствующие корректировки в текст Стратегии.

Решение о начале разработки Стратегии принимается Главой Добрянского городского округа. Дата начала разработки, сроки разработки и перечень участников разработки Стратегии определяется постановлением администрации Добрянского городского округа Пермского края.

Решение о финансировании разработки Стратегии принимается Думой Добрянского городского округа и отражается в решении о бюджете на соответствующий год.

Проект Стратегии разрабатывается уполномоченным органом во взаимодействии с отраслевыми (функциональными) подразделениями администрации Добрянского городского округа с привлечением представителей депутатского корпуса Добрянского городского округа Пермского края при участии в случае необходимости объединений профсоюзов и работодателей, общественных, научных и иных организаций. Важным элементом разработки документов стратегического планирования является тесное взаимодействие в процессе стратегирования с профильными министерствами краевого правительства по перспективам развития территории и отдельных отраслей.

Проект Стратегии, подготовленный уполномоченным органом администрации Добрянского городского округа, выносится на общественное обсуждение. Итоговый документ (заключение) публичных слушаний о результатах общественных обсуждений направляется на согласование с органом местного самоуправления муниципального образования. Общественное обсуждение проекта Стратегии осуществляется в соответствии с нормативно-правовым актом Добрянского городского округа Пермского края.

По итогам общественного обсуждения администрация Добрянского городского округа Пермского края направляет в Думу Добрянского городского округа проект решения об утверждении Стратегии. Замечания и предложения, поступившие в ходе общественных слушаний проекта Стратегии, по решению Администрации могут быть приложены к проекту Стратегии для рассмотрения Думой Добрянского городского округа.

Дума Добрянского городского округа рассматривает проект решения об утверждении Стратегии и принимает решение об утверждении или необходимости доработки Стратегии, в том числе между первым и вторым чтением. При необходимости доработки, Дума Добрянского городского округа может создать рабочую группу.

Утвержденная Стратегия подлежит обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования в порядке и сроки, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 25.06.2015 № 631 "О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования", с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне, а также размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте администрации Добрянского городского округа Пермского края в разделе "Социально-экономическое развитие" и на общедоступном информационном ресурсе стратегического планирования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В целях анализа результативности и эффективности реализации Стратегии организуется ежегодный мониторинг и оценка показателей реализации Стратегии на протяжении всего периода реализации Стратегии. В рамках мониторинга может осуществляться анализ динамики как прямых (частных) показателей социально-экономического развития Добрянского городского округа, так и интегральных показателей, и индексов, сформированных на основе групп однотипных показателей. Кроме этого, в рамках мониторинга осуществляется оценка взаимодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализации ими полномочий в сфере социально-экономического развития Добрянского городского округа.

Основными задачами мониторинга реализации Стратегии являются:

1) сбор, систематизация, обобщение и анализ информации о социально-экономическом развитии Добрянского городского округа, сопоставление полученных данных с показателями развития территорий – аналогов, Пермского края и России в целом;

2) оценка степени достижения запланированных целей и выполнения показателей социально-экономического развития Добрянского городского округа;

3) оценка результативности и эффективности реализации муниципальных программ и отдельных проектов, разрабатываемых в рамках реализации Стратегии;

4) оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровни достижения целей социально-экономического развития Добрянского городского округа;

5) оценка соответствия плановых и фактических сроков, результатов и ресурсов, необходимых для их реализации;

6) оценка уровня социально-экономического развития Добрянского городского округа (места в рейтингах), проведение анализа, выявление внешних вызовов, возможных рисков и угроз и своевременное принятие мер по их предотвращению;

7) разработка предложений по повышению эффективности функционирования системы стратегического планирования и муниципального управления.

Мониторинг осуществляется в разрезе наиболее крупных населенных пунктов, являющихся центрами ареалов расселения, центрами экономической деятельности.

Мониторинг по направлениям (разделам) Стратегии осуществляют профильные структурные подразделения администрации Добрянского городского округа. Сводную аналитику и подготовку отчета о выполнении Стратегии развития для вынесения на Думу Добрянского городского округа осуществляет уполномоченный орган администрации Добрянского городского округа Пермского края.

Годовые результаты реализации Стратегии включаются уполномоченным органом администрации Добрянского городского округа Пермского края в ежегодные отчеты главы городского округа – главы администрации Добрянского городского округа о результатах деятельности местной администрации. Результаты мониторинга исполнения Стратегии и Плана мероприятий докладываются в составе ежегодного отчета главы городского округа – главы администрации Добрянского городского округа о результатах деятельности администрации Добрянского городского округа Пермского края.

Отчет содержит информацию в отношении достигнутых результатов реализации Стратегии в отчетном году, по итогам завершения соответствующего этапа реализации Стратегии и реализации Стратегии в целом, а также предложения по возможной корректировке её отдельных показателей или разделов.

Информационной базой мониторинга реализации Стратегии являются данные информационно-аналитической системы Пермского края, справочной информации, полученной от исполнительных органов государственной власти Пермского края, официальной статистической информации, показатели и индикаторы, используемые для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Допускается использование в аналитической работе данных социологических опросов.

Документы, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования, подлежат размещению на официальных сайтах органов, ответственных за разработку документов стратегического планирования, и общедоступном информационном ресурсе стратегического планирования в сети "Интернет", за исключением сведений, отнесенных к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне.

Оценка реализации Стратегии осуществляется ежегодно Думой Добрянского городского округа.

Информация о реализации Стратегии и исполнении Плана мероприятий размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте администрации Добрянского городского округа Пермского края в разделе "Социально-экономическое развитие", а также на общедоступном информационном ресурсе стратегического планирования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

1.9.3. Место Стратегии в системе планирования социально-экономического развития Добрянского городского округа

Стратегия является документом долгосрочного планирования социально-экономического развития Добрянского городского округа на 2021-2031 годы, определяет миссию, приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономической политики Добрянского городского округа.

На основе принятой Стратегии реализуется процесс среднесрочного и оперативного муниципального управления, включающий:

- разработку межмуниципальных концептуальных документов и соглашений о сотрудничестве;

- разработку отраслевых и межотраслевых концептуальных документов, и политик, направленных на долгосрочное решение ключевых проблем территории округа (молодежная политика, градостроительная и жилищная политика, демографическая политика и др.);

- среднесрочное и оперативное планирование социально-экономического развития Добрянского городского округа, осуществляемое на основе Стратегии;

- разработку и реализацию документов территориального, бюджетного планирования, программ комплексного развития коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры и других плановых документов развития Добрянского городского округа в соответствии со Стратегией;

- формирование организационной структуры, функционала и критериев оценки деятельности администрации Добрянского городского округа, ее отраслевых структурных подразделений, а также территориальных органов Пермского края в соответствии с целями и задачами Стратегии;

- формирование заданий муниципальным учреждениям и предприятиям на оказание социальных услуг, финансируемых из бюджета, определение показателей результативности и эффективности их деятельности.

Оценка осуществляется на каждом уровне управления с учетом полноты реализации принятых планов, достижения локальных целей и степени выполнения запланированных показателей за счет решения поставленных задач в рамках реализации Стратегии.

Сквозные показатели результативности реализации Стратегии должны быть включены в эффективные контракты руководителей муниципальных предприятий, организаций и учреждений, а также муниципальных служащих, отвечающих за реализацию отдельных направлений Стратегии.