Правовые методы борьбы с коррупцией: зарубежный опыт

Восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990) в своей резолюции "Коррупция в сфере государственного управления" отметил, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и их пагубное влияние ощущается во всем мире. Анализ борьбы с коррупцией в отдельных странах показывает на огромный разрыв между декларируемыми принципами равенства всех граждан перед законом и реальной практикой привлечения к уголовной ответственности. Коррупция - типичный вид беловоротничковой преступности. Следовательно, она высоколатентна, часто отличается изощренностью и причинением крупного ущерба. Особая опасность коррупции состоит в том, что она как раковая опухоль перерождает государственный аппарат, приводит к его необратимым изменениям, которые можно удалить только “хирургическим путем”. Но самое главное, коррупция - это катализатор организованной преступности, одна из необходимых составляющих ее “среды обитания”. Существуя в симбиозе, эти два явления представляют самую серьезную опасность для государства и общества, особенно в условиях нарождающейся демократии. Все это определяет необходимость скорейшего законодательного урегулирования борьбы с коррупцией, принятия соответствующих законов и положений. Однако реальные сдвиги в борьбе с этим явлением практически ничтожны. Одна из причин - полное отсутствие национального опыта. Впрочем, во многих других случаях это не мешало Российскому государству бросаться в атаку, часто наступая на грабли. Но сфера борьбы с коррупцией такова, что любое неосторожное действие государства чревато опасным резонансом во власти и экономике. В такой ситуации просто необходимо обращаться к опыту тех, для кого наши текущие проблемы являются такой же длительной неизбежностью, имеющей давние исторические традиции, как борьба с пьянством на Руси. Тем более что во многих государствах борьба с коррупцией дала определенные положительные результаты. Показать, что данный опыт существует - и есть цель данной работы.

Зарубежный опыт борьбы с коррупцией.

Государственные служащие

В обыденном понимании коррупция связывается, прежде всего, с государственной службой. Несмотря на существующую тенденцию распространять антикоррупционное законодательство и на другие сферы - представительную власть и администрацию корпораций - наиболее детально разработанными остаются законы, направленные на борьбу с коррупцией в среде государственных должностных лиц. Действительно, государственные служащие, обладая значительным объёмом дискреционных полномочий и зачастую действуя бесконтрольно, имеют все возможности использовать должностное положение в своих интересах и, следовательно, вопреки интересам государства.

Законодательство о государственной службе в западных государствах отличается единообразием. Круг стандартных запретов, ограничений и предписаний содержится в законах всех демократических стран. Все эти меры зарекомендовали себя как относительно эффективные при условии их строгого исполнения. К этому опыту сейчас обращаются и государства Восточной Европы и Азии. Интерес для анализа представляет собой организация государственной службы в демократических странах, сравнимых с Россией по размеру управленческого аппарата. Таковых можно насчитать немного: США, Канада, Германия, Франция, Великобритания. Но в Англии и Франции настолько силен элемент традиционности, что национальные особенности не дают возможности использовать их опыт в полной мере. Чиновничество в этих странах составляет особую, достаточно изолированную касту, существует особая система образования и подготовки к госслужбе, есть и другие особенности. Опыт же США, Германии и Канады представляется более реализуемым в российских условиях.

17 октября 1990 года был подписан исполнительный приказ Президента США №12731. Он подтвердил ранее принятые, но модернизированные акты, с помощью которых были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США общие принципы этического поведения членов правительства и госслужащих. По существу данные принципы представляют собой довольно конкретные юридические и морально-этические требования, предъявляемые к чиновникам высшего ранга и рядовым госслужащим.

Приказ гласит: “государственную службу следует рассматривать как такую сферу деятельности, из которой исключены какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга”

Госслужащие “ не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использовать такого рода информацию в личных целях”.

Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие. Не разрешается также принятие подарков и от лиц, интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей.

В обязанность служащим вменено докладывать “в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции.”

Традиционно ограничены возможности получения дополнительного дохода сверх основной (“карьерной”) зарплаты. Чиновники, назначаемые Президентом США, вообще не могут получать “ какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей.”

Порядок представления финансовых деклараций американских чиновников регламентирует кроме вышеупомянутого приказа и Акт об этике поведения государственных служащих США 1978 года.

Исполнительный приказ строжайше предписывает всем служащим Белого Дома и других исполнительных ведомств (§ 100.735-24) не позднее 90 дней со дня вступления в силу данного приказа предоставить руководителям своих ведомств по прилагаемой форме следующую информацию:

a) Список наименований всех корпораций, компаний, фирм и других форм организации бизнеса, организаций, не преследующих цели получения прибыли, а также общеобразовательных и других институтов, с которыми служащий непосредственно или через жену, несовершеннолетних детей или других членов его семьи в настоящий момент имеет дело.

Под “делом” в данном случае понимается “любой сохраняющийся финансовый интерес и любые связи” чиновника с этими организациями независимо от того, в каком качестве он выступает.

б) Согласно прилагаемой форме, от чиновника требуется предоставление списка всех его личных кредиторов, кредиторов его жены, малолетних детей и других, проживающих вместе с ним членов семьи.

в) Информация о наличии у всех вышеуказанных лиц недвижимой собственности.

г) О своих “длящихся” коммерческих, финансовых и иных интересах.

Проверкой занимается специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить расследование. Для чиновника последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразится в виде применения к нему одной из следующих мер воздействия:

- частичная или полная дисквалификация

- перемещения на низшую ступень

- предложение прекратить “конфликтные” финансовые связи

При серьезных нарушениях возможно привлечение к уголовной ответственности.

В ФРГ независимо от конкретных специфических функций госслужащим вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо, при этом имея целью благо всего общества. Госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. О сомнениях относительно правомерности служебных указаний (распоряжений) госслужащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, а сомнения не устранены, он должен обратиться к вышестоящему начальнику. Если и тот подтверждает распоряжение, то госслужащий должен его исполнить при условии, что это не противоречит установленному порядку. Подтверждение распоряжения в этом случае при наличии просьбы должно быть дано в письменном виде.

Актуальная проблема борьбы с коррупцией - соблюдение служебной тайны. В ФРГ госслужащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе деятельности. Без разрешения госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (делам), даже в суде. Разрешение такого рода дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе давать только правление учреждения или уполномоченный им госслужащий. Закон закрепляет обязанность госслужащего заявлять о ставших ему известными уголовно наказуемых деяниях.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в ФРГ соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни.

В ФРГ госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется лишь для: принятия опекунства, ухода за больным или немощным, реализации обязанностей по исполнению завещания, ”отправления” свободной профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы.

Подробные предписания о порядке совместительства госслужащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу. В них определяется, какая деятельность рассматривается как государственная служба или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т.д. Например, согласно постановлению правительства от 12 ноября 1987 г. побочной является всякая деятельность, не входящая в основной круг обязанностей, независимо от того, осуществляется она по месту службы или вне ее. Исполнение всякого рода почетных обязанностей такой деятельностью не является. Вознаграждением за побочную деятельность считается любая денежная сумма или любые материальные преимущества. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления.

Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается работой, которая связана с его служебной деятельностью (в последние пять лет перед окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении пяти лет с момента окончания служебных правоотношений.

Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Госслужащий (согласно Уставу федерального дисциплинарного права) считается совершившим служебный проступок, если он виновен в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности. Подробно регламентируется порядок привлечения служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки и по другим основаниям предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных служащих.

А как же обстоит дело в России? Обратимся к федеральному Закону "Об основах государственной службы РФ" 1995 г., который с 6ольшими трудностями разрабатывался и принимался около 5 лет. В его ст. 11 и 12 определены важные ограничения для чиновников, связанные с государственной службой, и обязанности ежегодного представления ими сведений об имуществе. Из 12 пунктов ограничений в 10 предусматриваются меры, предупреждающие коррупцию. Но этот закон, как и ранее действующее Положение о федеральной госслужбе, утвержденное Президентом, распространяется только на обслуживающий персонал (государственные должности категорий "Б" и "В"). Вне его юрисдикции остаются государственные должностные лица категории "А", руководители законодательной и исполнительной власти, депутаты, министры, судьи и многие другие высокие чиновники федерального и регионального уровней. Предусматриваемый контроль за имущественным положением должностных лиц названных категорий касается только их самих и не распространяется на их близких родственников, тогда как хорошо известно, что приобретаемую собственность коррупционеры оформляют не на себя.

Парламентская коррупция

Борьбе с парламентской коррупцией на Западе уделяется не меньше внимания, чем борьбе с коррупцией госслужащих. В нашей же стране это направление обделяется вниманием законодателей. В самом деле, принятие соответствующего законодательства требует недюжинного самопожертвования от депутатов и членов Совета Федерации.

Законодательство Канады, в известной мере признавая право бизнеса участвовать в политической жизни страны (и в этом отношении являясь более либеральным, чем законодательство России), особенно во время парламентских выборов, нацелено на то, чтобы это участие протекало в строго очерченных рамках. Связи парламентариев с миром бизнеса являются в современной Канаде объектом скрупулезного административно-юридического регулирования, в первую очередь по таким параметрам, как совмещение депутатских и предпринимательско-менеджерских о6язанностей, владение ценными бумагами, получение денег на предвыборные кампании и их расходование. Важными компонентами требований, предъявляемых законодательством к поведению парламентариев в случае столкновения их политических и экономических интересов, является гласность и отчетность.

В Канаде законодательные меры против парламентской коррупции устанавливаются нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство.

Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму парламентской коррупции - взяточничество - к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее взятку лицо, так и давшее ее. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причем он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде.

Конституционное право Канады (а именно Акты о парламенте и Регламент парламента) содержит свод правил и рекомендаций, касающихся поведения парламентариев при столкновении их политических и экономических интересов, вытекающих из прежних занятий депутатов парламента разными видами предпринимательской деятельности. Данные нормы направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях.

Рядовые парламентарии официально сохраняют право владеть и распоряжаться ценными бумагами, занимать, посты в корпорациях, но данное разрешение о6ставлено целым рядом регламентирующих условий. Все депутаты обязаны ежегодно сообщать в письменном виде подробные данные о компаниях, в которых они являются директорами, менеджерами или служащими, а также о корпорациях или фондах, ценными бумагами которых они владеют: необходимо указывать адреса фирм, общий характер их деятельности, обороты, прибыльность, участие в правительственных контрактах, экспорте и импорте и т.д. Участвовать в деятельности корпораций, имеющих контракты с правительством Канады, разрешается лишь лицам, впервые избранным в парламент, и то при условии, что стоимость работ по таким контрактам не превышает 1000 долларов ежегодно. Депутаты, заседающие в парламенте в течение двух и более сроков, не вправе иметь в какой-либо форме отношение к выполнению правительственных контрактов. Нарушение установленных норм наказывается штрафом до 10 тыс. долларов. Кроме того, депутат, получивший в обход закона прибыль от выполнения правительственного контракта, в 30-дневный срок обязан вернуть в казну сумму, равную упомянутой прибыли, отказаться от дальнейшего участия в контракте и выйти из правления корпорации. В противном случае он немедленно лишается места в парламенте, которое автоматически становится вакантным.

В связи с существованием указанных ограничений современные Канадские парламентарии предпочитают не заниматься предпринимательством после прихода в политику. Лишь некоторые из них сохраняют побочный род занятий - юридическую или медицинскую практику, которая может считаться специфическим видом бизнеса. Часть депутатов владеет небольшими пакетами акций, обычно в семейных фирмах.

Еще более строгие ограничения существуют для членов правительства. Все лица, назначаемые в его состав, должны немедленно выйти из директоратов корпораций и руководящих органов всех общественных организаций. Тем самым, эти положения запрещают слияние правительства и бизнеса.

Если, например, вновь назначенный министр владеет пакетом акций, закон предусматривает для него следующие действия: полную продажу акций; помещение акций в так называемый "слепой фонд"; отказ получать сведения от управляющего об операциях с его ценными бумагами, кроме общих данных относительно их стоимости в данный момент; помещение акций в "замороженный фонд"; наконец, регистрацию ценных бумаг в министерстве национальных доходов, причем заполненные при этом документы становятся открытыми - с ними вправе ознакомиться любой гражданин Канады. В этом случае министр может продавать и покупать ценные бумаги, получать прибыль, но под постоянным надзором и по совету чиновников указанного министерства. На практике канадские министры используют главным образом первый и второй вариант поведения.

Ряд правовых норм, направленных на предупреждение коррупции и на ограничение свободы парламентариев в отношениях с деловыми кругами и другими группами давления, содержится и Акте о выборах.

Актом установлены предельно допустимые нормы расходов кандидатов в парламент во время избирательных кампаний. Кандидатам разрешается использовать не долее 1 долл. на каждого из первых 15 тыс. избирателей округа, по 50 центов – на каждого из 10 тыс. последующих и по 25 центов - на каждого избирателя сверх указанного количества. При этом расходы кандидата на рекламу в средствах информации частично (22,5%) возмещаются ему из казны. Любое физическое и юридическое лицо (включая корпорации) вправе внести в фонд кандидата или его партии не более 50 тыс. долл., однако государство стимулирует пожертвования частных лиц в пределах 100 долл., возмещая им 6ольшую часть таких сумм.

Акт о выборах предусматривает подробную и обязательную отчетность как кандидатов, так и их партий перед Национальным избирательным ведомством. В частности, в этих отчетах подлежат обнародованию все источники, из которых поступают взносы размером свыше 100 долл., причем отчеты должны иметь юридическое подтверждение в виде чеков, расписок и т.д.

Кандидаты и партии, не подавшие указанных отчетов в шестимесячный срок после выборов, автоматически, без судебного разбирательства лишаются всех государственных выплат, а кандидаты, кроме того, и права в дальнейшем баллотироваться в парламент. За нарушение других статей Акта о выборах, например за превышение установленного законодательством потолка расходов, сбор денег и за ведение финансовой документации самим кандидатом, а не его специальным агентом, предусматривается штраф до 25 тыс. долл. или тюремное заключение сроком до 5 лет.

В США действуют Кодекс этического поведения Сената Конгресса США и Кодекс этического поведения членов Палаты Представителей Конгресса США 1977 года. Действие данных актов распространяется как на членов Конгресса, так и на работников аппарата.

Интересен порядок декларирования финансового состояния. Для высшей палаты специальные формы-приложения разрабатываются Комитетом по Этике Сената. Декларации подаются в аппарат Секретаря Сената (указана даже комната - SH-232). Подавать декларацию обязаны сенаторы, кандидаты, баллотирующиеся в Сенат (противоречивое, но, надо полагать эффективное требование, особенно в связи с “синдромом Климентьева”), а также чиновники различных рангов, служащие Сената. Подаваться декларация должна ежегодно, а для кандидатов - в течение 30 дней с момента выдвижения кандидатуры. Декларируется всё, что касается финансовых расходов и доходов за весь прошлый год:

- полный заработок, дивиденды, проценты по вкладам, доходы от движимого и недвижимого имущества, гонорары

- финансовые и иные доходы, полученные от неправительственных организаций

- оплата транспортных и связанных с ними расходов

- подарки, полученные от любых лиц и организаций, в том числе в виде оплаты транспортных расходов, питания, проживания в гостиницах, угощения в ресторанах, различных развлечений

- финансовые и иные обязательства, задолженности по ним

- соглашения и договоренности с различными организациями о возможной работе в них или для них и многое другое.

Особое внимание уделяется получению подарков от иностранных граждан, организаций и правительств. В качестве примера:

Если сенатор или служащий получил от иностранного правительства, организации, представителя фирмы или частного лица подарок, оцененный на сумму более 100 долларов, то он обязан направить его в течение 60 дней в распоряжение Секретаря Сената. Он должен подготовить в двух экземплярах объяснения по поводу получения подарка. Один экземпляр направляется в специальный Комитет по этике Сената, а другой вместе с самим подарком - Секретарю Сената.

Объяснения составляются в произвольной форме, но обязательно должны содержать имя и должность получателя подарка, краткое описание самого подарка, а также причин и обстоятельств его получения, какое иностранное правительство или лицо (если известно) сделало подарок, примерную ценность такого подарка в США на день его получения и дату получения.

Аналогичные данные представляются во всех случаях получения подарков в виде оплаты транспортных расходов при поездках за рубеж или внутри страны, но с личными целями.

Особое внимание обращается на мотивы дарения и его сумму.