Правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

 

 Составной частью системы исполнительной власти в Российской Федерации являются исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

Исполнительная власть в субъектах РФ занимает важное место в системе органов государственной власти, она наделена широкими полномочиями и регламентирована более подробно, чем исполнительная власть в Конституции РФ. Данная ветвь власти неразрывно связана с полномочиями главы государства, не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть. За последние годы в России произошло реформирование как политической системы в целом, так и исполнительной власти в частности. Вследствие чего изменились принципы функционирования исполнительной вертикали.

В советский период органы исполнительной власти действовали на основе принципов подконтрольности и подотчетности Советам народных депутатов, демократического централизма, социалистической законности и др. «Демократический централизм в деятельности органов государственного управления понимался в виде четкого разграничения компетенции центрального и местного аппаратов, строгой подчиненности и подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, безусловной обязанности нижестоящих органов в пределах их компетенции»[31], а также необходимости проявлять творчество и инициативу при решении вопросов своего ведения.

С начала 1990-х гг. начался процесс формирования в России новой системы государственной власти на основе принципа разделения властей. В 1993 году была принята Конституция РФ, которая установила систему органов государственной власти, основанную на принципах законности, демократизма, федерализма, республиканизма и разделения властей. «В настоящее время российское государство представляет собой уникальное сочетание федеративной организации и элементов конфедерации, а также унитарного государства, т.е. такую организационную структуру, которая отражает масштабы страны, ее многоликость, советское наследие»[32]. В РФ включено 85 субъекта: 46 областей, 22 республика, 9 краёв, 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Вместе с тем все виды субъектов РФ могут быть интегрированы в следующие общие группы: национально-государственная (республики РФ), административно-территориальная (края, области, города Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), национально-территориальная (автономные округа и автономная область).

Россия имеет особое федеративное устройство: «республики в отличие от других субъектов обладают самым высоким государственно-правовым статусом»[33]. В Конституции РФ только республики провозглашены государствами. Республика в составе РФ представляет собой демократическое унитарное правовое государство. Республика также имеет право на свою конституцию, право устанавливать государственный язык, который наряду с русским употребляется в государственных учреждениях республики, вводить собственное гражданство. Территорию республики, как и других субъектов РФ, невозможно изменить без согласия самих субъектов. Как государство республика может иметь свою государственную символику – флаг, герб, гимн, а также право определять столицу. Отношения республики с Российской Федерацией строятся на основе Конституции РФ, Федеративного договора, двусторонних договоров о разграничении полномочий.

Края, области и города федерального значения как субъекты РФ представляют собой государственно-территориальные образования, статус которых определяется Конституцией РФ и учредительным актом субъекта – Уставом. Государственно-территориальные образования не имеют своего гражданства, на их территории употребляется только государственный русский язык. Край, область, город федерального значения имеют право устанавливать свою официальную символику – флаг, герб и гимн.

Автономная область и автономный округ – это «исторически сложившаяся национально-территориальная форма самоопределения народов в РФ»[34]. Согласно Конституции РФ, они определены как равноправные субъекты РФ наряду с республиками, областями, краями и городами федерального значения. Особенность данной группы субъектов РФ заключается в том, что они территориально входят в состав другого субъекта РФ – области или края. Их статус закреплен Конституцией РФ и Уставом автономии. Взаимоотношения автономных округов с областью или краем, в состав которых они входят, также регулируются федеральным законодательством и двусторонними договорами. Автономная область и автономные округа обладают своей системой государственных органов, законодательством и официальной символикой.

В соответствии с Конституцией РФ все субъекты независимо от их государственно-правового статуса имеют право создавать свои органы власти, структура которых определяется ими самостоятельно, однако на основе общих принципов организации государственной власти в РФ.

Нормативно-правовое регулирование порядка формирования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их системы осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», иных федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, а также конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим. Он обеспечивает исполнение нормативных правовых актов – как федеральных, так и субъектов Российской Федерации. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учётом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. На уровне субъектов встречаются различные наименования: Кабинет Министров, Правительство, Государственный Совет, администрация.

Федеральный законодатель предоставил субъектам РФ большую свободу при определении порядка формирования органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, статья 24 Закона об общих принципах закрепляет, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Форма такого участия устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

В законодательстве субъектов РФ этот вопрос решён по-разному. Как правило, более подробно порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ урегулирован в текущем законодательстве. Иногда конституции и уставы субъектов РФ вообще не содержат норм, регулирующих общественные отношения, связанные с формированием высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

К исполнительной ветви власти субъектов РФ относится и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В Законе об общих принципах не сказано, что высшее должностное лицо субъекта РФ относится к исполнительной ветви государственной власти, его статус чётко не определён. Однако статус глав субъектов всегда закреплён в конституциях (уставах) субъектов РФ. А их положения однозначно закрепляют, что высшее должностное лицо возглавляет исполнительную власть.

Таким образом, высшее должностное лицо всегда входит в исполнительную ветвь государственной власти субъекта РФ. В этом заключается главное отличие от федерального уровня, где нельзя утверждать, что Президент РФ является главой исполнительной власти. Получается, что в субъекте РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти обозначены более ясно, чем на федеральном уровне.

Думается, что следует нормативно закрепить положение, согласно которому высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет исполнительную власть, входит в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и является его председателем. Думается, что субъектам РФ не нужна «двухэтажная» исполнительная власть. В этом нет смысла. Такое предложение обусловлено тем, что это повысило бы эффективность работы всей исполнительной власти на территории субъекта; это упростило бы взаимодействие между структурными элементами региональной исполнительной власти; наконец, и это самое главное, это повысило бы уровень ответственности высшего должностного лица.