Уровни исполнительной власти в Российской Федерации

Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст.10). В систему органов исполнительной власти включаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти регламентируются Указами Президента РФ от 09.03. 2004 № 314, от 12.05. 2008 № 724, от 21.05.2012 № 636, от 15.05.2018 № 215[23]. Следует отметить, что в соответствии с названными указами Президента РФ Правительство РФ не названо в качестве органа, входящего в единую систему органов исполнительной власти. Однако анализ Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» позволяет включить Правительство РФ, как высший орган исполнительной власти, в систему федеральных органов исполнительной власти[24].

Следовательно, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Структура федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней. Первый уровень образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. Второй уровень представлен федеральными министерствами, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральными службами и федеральными агентствами, подведомственными этим федеральным министерствам. Третий уровень состоит из федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

Согласно ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Основное назначение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти заключается в том, что они реализуют компетенцию федеральных органов исполнительной власти сфере ведения Российской Федерации на части субъекта Российской Федерации, в границах субъекта Российской Федерации или нескольких субъектов Российской Федерации[25]. Однако не все федеральные органы исполнительной власти нуждаются в создании своих территориальных органов (например, Управление делами Президента РФ, Министерство образования и науки РФ, Федеральное агентство по туризму и др.).

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти могут образовываться по предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В случае, когда территориальные органы создаются по предметам совместного ведения, они должны непосредственно взаимодействовать с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи возникают сложности, связанные с реализацией полномочий как территориальных органов, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку они зачастую дублируют друг друга, что снижает качество реализации полномочий органов исполнительной власти в целом и размывает их ответственность. Возникающие проблемы решаются, как правило, путем заключения соглашений между названными органами о делегировании полномочий.

В целях эффективной реализации полномочий территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо разработать более эффективные формы взаимодействия между ними. Представляется, что в качестве таких форм взаимодействия должны выступать, прежде всего, координация и согласование, поскольку названные органы не находятся в непосредственном подчинении друг у друга. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти образуются соответственно федеральным органом исполнительной власти самостоятельно или по согласованию с администрациями субъектов РФ. Руководители территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями федеральных органов исполнительной власти (в некоторых случаях по согласованию с главами администраций субъектов Российской Федерации). В настоящее время четкое и однозначное правовое регулирование данного вопроса отсутствует.

При формировании органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации учитывается разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, принцип разделения властей, форма правления, организационная и функциональная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти[26].

Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представлена высшими органами (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации) и иными исполнительными органами субъекта Российской Федерации. При этом конституции (уставы) субъектов Российской Федерации в большей степени регулируют правовой статус высшего должностного лица и правительства (администрации).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается непосредственно гражданами, проживающими на данной территории на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом общей компетенции и возглавляет систему органов исполнительной власти в субъекте. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Иные исполнительные органы в субъекте Российской Федерации формируются, как правило, по отраслевому признаку. Однако и он не всегда соблюдается. В республиках создаются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, а в областях (краях) - министерства, государственные комитеты, департаменты, управления, инспекции и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Четкой унифицированной системы исполнительных органов в субъекте Российской Федерации на сегодняшний день не существует. Это объясняется разнообразием самих субъектов, составляющих Российскую Федерацию.

Низовой уровень публичной власти образует местное самоуправление. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, к которым относятся городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения[27]. В структуре органов местного самоуправления предусматриваются исполнительно-распорядительные органы, которые входят в число обязательных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такая практика сложилась почти во всех субъектах Российской Федерации. Число полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления, постоянно увеличиваются[28].

Помимо традиционных существуют закрытые административно-территориальные образования, перечень которых утверждается Правительством РФ, а также наукограды, обладающие спецификой в связи с наличием высокого научно-технического потенциала, с градообразующим научно-производственным комплексом.

Несмотря на то, что Основной закон государства закрепляет принцип разделения властей применительно к государственной власти, можно говорить о некоторой его трансформации на уровне местного самоуправления. Так, в систему исполнительной власти с отдельными оговорками можно включить исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, которые формально-юридически, функционально и фактически вплетены в систему государственных органов исполнительной власти. В силу зависимости от субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления не в состоянии эффективно отстаивать свои права. Зачастую и суды не учитывают специфики муниципального права, вынося судебные решения не в пользу муниципальных образований. Сохраняется, по-прежнему, централизация правового регулирования в сфере местного самоуправления, что затрудняет реализацию правотворческих полномочий органов местного самоуправления[29].

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти в субъектах Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют публичную власть в государстве, что обеспечивает единство системы управления государством[30]. Таким образом, можно говорить о единой вертикали исполнительной власти в России.