Общая характеристика института предложений и заявлений граждан.

В ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплены виды обращений, составляющие основу рассматриваемого административного производства.

Обращение гражданина – это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

К числу таких обращений относятся предложение, заявление и жалоба.

Предложение – это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Рассмотрим более подробно, что является предложением и заявлением, цель их подачи, а также круг вопросов, поднимаемых в этих обращениях, а производство по жалобам будет рассмотрено в рамках самостоятельного производства, обусловленного правовыми конфликтами, в отдельной лекции.

С помощью такого вида обращения, как предложение граждане реализуют свое право на участие в управлении делами государства. По сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе.

Такой вид обращения, как заявление может преследовать одну из двух целей: позитивную или негативную. Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной цель указана достаточно условно, т. к. в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.

Примерами позитивного заявления могут служить: заявление в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния. Негативным заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления, заявление о преступлении.

Производство по предложениям и заявлениям граждан - этооснованная на законе и облеченная в форму правовых отношений деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по регистрации, рассмотрению предложений и заявлений по существу, организации личного приема граждан, а также осуществлению, в пределах установленной компетенции, контроля за соблюдением порядка рассмотрения предложений и заявлений, и производимая в целях совершенствования законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразований в обществе, содействия в реализации конституционных прав и свобод.

В самом общем виде рассматриваемое производство представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращений организаций по существу, с принятием по ним решения.

Данный вид производства в настоящее время урегулирован Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Данный нормативный акт регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданами предоставленного им конституционного права на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения таких обращений.

Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм указанного Закона, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан - это способ реализации их прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации, т. е. реализации норм конституционного права. С другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан относятся к сфере административно-процессуального регулирования.

Кроме того, как свидетельствует практика, в целях обеспечения рассмотрения обращений и приема заявителей в строгом соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» федеральные органы государственной власти принимают ведомственные акты. К ним, например, относитсяПриказ МВД РФ от 12.09.2013 N 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе МВД»

Определяя сферу применения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ст. 1 данного Закона указывает, что установленный в нем порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Исключения связаны с тем, что не все предложения и заявления граждан могут рассматриваться по строго унифицированной однообразной схеме во всех сферах общественных отношений, некоторые из них имеют свою специфику, и в силу этого порядок их рассмотрения регулируется специальными федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Обусловлено это несколькими факторами. Во-первых, своеобразие содержания некоторых обращений, исключительность решений, принимаемых по просьбе заявителя, и специфичность процедур рассмотрения обращений такого рода не позволяют подвести к одному знаменателю процесс реализации права на обращение во всех сферах общественных отношений. Во-вторых, в законодательстве и на практике выделяются обращения разных видов, рассмотрение которых, очевидно, должно основываться на различных подходах к правовому регулированию.

Так, в силу специфики процессуальных отношений, обращения граждан, связанные с реализацией своих процессуальных прав (право на иск, право на ходатайство о проведении определенных процессуальных действий и некоторые другие), регулируются Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальным кодексом, Федеральным конституционным законом от21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и др.

В качестве взаимодействующих сторон в рамках производства по рассмотрению предложений и заявлений граждан, согласно нормам Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», выступают с одной стороны, граждане Российской Федерации, а с другой - государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица.

Закон не конкретизирует виды лиц, которые могут обращаться в органы власти с предложениями и заявлениями. Это могут быть и участники хозяйственных товариществ и обществ (товарищи, акционеры, собственники долей уставного капитала организаций); лица, выполняющие управленческие и организационные функции в коммерческих и некоммерческих организациях (директор, председатель Совета директоров, член ревизионной комиссии и др.); представители организаций, действующие на основании имеющихся у них полномочий, и др. Обращение в органы власти конкретного лица, подающего заявление в защиту интересов организации либо выступающего представителем организации, не лишает его статуса физического лица и не влечет в силу положений рассматриваемого Закона какое-либо умаление его прав по сравнению с «обычным» заявителем-гражданином. Кроме того, ч. 1 ст. 2 Закона дает право не только на индивидуальное, но и на коллективное обращение.

Таким образом, можно утверждать, что Закон распространяет свое действие на процедуру рассмотрения обращений, поданных в защиту интересов организаций их представителями или другими лицами.

Кроме того, указанный закон распространяет установленный порядок рассмотрения обращений граждан на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.

Права гражданина как стороны производства по рассмотрению предложений и заявлений граждан закреплены в ст. 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

К субъектам, уполномоченным рассматривать и разрешать обращения граждан, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» относит государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц.

Под должностным лицом в данном случае понимается «лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления».

По смыслу закона гражданин может реализовать предоставленное ему Основным законом право на обращение во все без исключения органы государственной власти и органы местного самоуправления. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в ст. 7 содержит обязательные требования, предъявляемые к письменному обращению. Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

Невыполнение указанных требований, как правило, влечет следующие последствия, согласно Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

1. В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ч. 1 ст. 11).

2. В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению. (ч. 4 ст. 11).

3. При получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом (ч. 3 ст. 11);

4. В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган.О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

В случае, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.