Понятие, функции и структура муниципальных финансов

 

Муниципальные финансы - совокупность денежных фондов, формирование и распоряжение которыми осуществляется органами местного самоуправления для реализации закрепленных за ними полномочий.

В странах с развитой экономикой в обязанности государства входит эффективное оказание социальных и других услуг проживающему на его территории населению. Решение данной задачи в мировой бюджетной практике происходит через формирование самостоятельных органов управления на местах (местного самоуправления) и наделение их специальными полномочиями. Такое распределение полномочий способствует сокращению издержек по реализации общественных услуг на местах и повышает эффективность этих услуг для конечных потребителей, т.е. населения конкретной территории. Ресурсным обеспечением этих обязательств являются муниципальные финансы.

Муниципальные финансы регулируют отношения между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами. Основной целью реализации данных отношений является выравнивание уровней жизни населения и социального развития территорий (городов, районов, поселков и т.п.) на основе единых стандартов. В этой связи муниципальные финансы выделяются в самостоятельное звено финансовой системы. Оно характеризуется определенным функциональным назначением и закрепленными источниками формирования и не входит в состав государственных финансов.

Муниципальные финансы определяются как организационно-территориальным устройством государства (формой государственного правления, видами административно-территориальных образований), так и особенностями финансового законодательства. Поэтому в странах с различным типом государственного устройства структура и функции муниципальных финансов, полномочия нижестоящих органов власти различаются.

Так, в унитарном государстве нижестоящие органы власти полностью подотчетны центральному правительству. Их возможности по формированию и использованию финансовых ресурсов на своей территории жестко ограничены центром. Несмотря на то что во многих странах унитарного типа (Великобритании, Франции, Италии, Чехии, Венгрии, Польше и др.) органы местного самоуправления наделены налоговыми полномочиями, объем этих полномочий, как правило, незначителен и находится под жестким контролем центра.

В федеративных государствах местные органы управления обладают большей степенью самостоятельности, выражающейся в наличии у них закрепленных источников доходов. Они определяют виды и способы финансирования общественных услуг с учетом условий местности и потребностей проживающего на ней населения. Вместе с тем на них распространяется полная ответственность за обеспечение населения необходимым объемом услуг и развитие территории.

Муниципальные финансы в Российской Федерации согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включают средства местного бюджета, средства муниципальных займов, другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности.

Местный бюджет - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на один финансовый год, предназначенная для финансирования расходных обязательств, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их функциях:

- аккумулирование денежных средств, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

- распределение и использование этих средств между приоритетными сферами деятельности муниципального образования;

- реализация государственных гарантий и общественных услуг на территории муниципального образования;

- контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных этим органам власти;

- реализация местных программ по благоустройству и развитию территории муниципального образования, в том числе по содержанию коммунальной системы и муниципальному строительству;

- развитие рынка муниципальных долговых обязательств посредством муниципальных займов;

- обеспечение сбалансированности нижестоящих местных бюджетов, находящихся на территории муниципального образования.

Местные бюджеты играют важную роль в решении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. В соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации в местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

В Российской Федерации бюджетная система на местном уровне была упорядочена в 2005 г. в связи с реформированием системы межбюджетных отношений. С этого момента на уровне муниципального образования законодательно формируются два уровня местных бюджетов. К первому уровню относятся бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов (городов), а также бюджеты внутригородских муниципальных образований двух городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. Ко второму уровню относятся бюджеты городских и сельских поселений, т.е. денежные фонды деревень, поселков городского типа и т.п.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

На городском уровне также могут образовываться консолидированные бюджеты, если на территории города функционируют самостоятельные внутригородские образования. Это относится прежде всего к крупным городам, являющимся областными или республиканскими центрами. Бюджет городского округа (городской бюджет) и свод бюджетов внутригородских округов, входящих в состав города, образуют консолидированный бюджет городского округа. В остальных городах внутригородские образования функционируют по отдельным сметам.

Таким образом, структура муниципальных финансов в РФ может быть многоуровневой в зависимости от количества административно-территориальных образований на территории конкретной местности. По данным Министерства финансов РФ, в России насчитывается более 24 тыс. бюджетов муниципальных образований. При этом наблюдается тенденция к сокращению бюджетов городских округов и резкому увеличению бюджетов сельских поселений. Эта тенденция определяется активным преобразованием смет действующих поселений как основной формы финансирования муниципального образования в самостоятельные бюджеты в связи с законодательным наделением поселений налоговыми полномочиями.

 

Доходы местных бюджетов

 

Доходы местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ формируются за счет средств, поступающих от местных налогов, отчислений от федеральных налогов и сборов, безвозмездных перечислений, а также от управления муниципальным имуществом и прочей экономической и административной деятельности.

К основным доходным источникам органов местного самоуправления относятся собственные и межбюджетные доходы. Собственные доходы закрепляются на постоянной основе за органами власти. Сюда включаются все налоговые и неналоговые поступления. Межбюджетные доходы составляют средства вышестоящих бюджетов в форме финансовой помощи для регулирования сбалансированности местных бюджетов. Их часто называют регулирующими доходами местных бюджетов.

Реформой межбюджетных отношений в РФ за местными бюджетами закреплены на постоянной основе конкретные источники налогов, полномочия по установлению и введению которых на своей территории принадлежат местным властям; долгосрочные нормативы отчислений по некоторым федеральным налогам и специальным налоговым режимам; полномочия по формированию неналоговых поступлений, которые в совокупности и стали образовывать собственные доходы местных бюджетов.

В результате к собственным доходам местных бюджетов относятся:

- налоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;

- неналоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с законодательством РФ;

- доходы, полученные местными бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением средств из вышестоящих бюджетов.

Состав налоговых доходов местных бюджетов неоднороден как по виду и статусу самих налогов, так и по видам местных бюджетов.

Общий состав налоговых доходов местных бюджетов разных типов характеризуется следующими основными источниками:

- земельный налог;

- налог на имущество физических лиц;

- единый налог на вмененный доход;

- налог на доходы физических лиц;

- единый сельскохозяйственный налог;

- государственная пошлина местного значения.

Однако объем зачисления вышеперечисленных источников в местные бюджеты определяется установленными в Бюджетном кодексе РФ, постоянно действующими нормативами.

К собственным неналоговым доходам местных бюджетов относят доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями; санкционные доходы (прежде всего штрафы); различные виды пошлин и сборов; часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений, организаций; поступления от приватизации имущества и пр.

Распределение собственных доходов по видам местных бюджетов неравномерно: наибольшая их доля (48%) приходится на бюджеты городских округов, 46% - на бюджеты муниципальных районов и только 6% - на бюджеты поселений. Такая структура бюджетных доходов на местном уровне во многом предопределена сложившимся размещением факторов производства на территории России.

Одной из важнейших пропорций в структуре доходов местных бюджетов является соотношение между налоговыми доходами и межбюджетными трансфертами. Межбюджетные трансферты представляют собой средства вышестоящего бюджета, передаваемые на безвозмездной и безвозвратной основе нижестоящим бюджетам для выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности до среднего по стране уровня и достижения установленного объема потребления бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов зависит, прежде всего, от налогового потенциала муниципального образования, т.е. от возможности органов местного самоуправления мобилизовать в свой бюджет налоговые доходы. Чем выше налоговый потенциал муниципального образования и, соответственно, объем налоговых доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, проживающего в рамках данного муниципального образования, тем меньше его зависимость от средств вышестоящего бюджета и больше возможность финансировать закрепленные за ним полномочия за счет собственных источников доходов.

Использование межбюджетных трансфертов имеет целый ряд преимуществ: обеспечивает финансирование передаваемых в местный бюджет расходных полномочий; выравнивает для нижестоящих бюджетов условия финансирования основного объема бюджетных услуг; обеспечивает исполнение социальных гарантий, установленных федеральным законодательством.

Причиной сокращения собственной доходной базы муниципальных образований является устойчивая тенденция передачи решения вопросов государственного значения на местный уровень. Это относится к социальному обслуживанию граждан определенных социальных групп (инвалидов, лиц пожилого возраста, ветеранов, детей-сирот, малоимущих), поддержке сельскохозяйственного производства, содержанию дорог межмуниципального значения и другим полномочиям. Финансирование этих полномочий осуществляется только за счет средств целевого назначения из вышестоящего бюджета, т.е. за счет межбюджетных трансфертов. Зачастую они составляют значительную долю не только в безвозмездных поступлениях местного бюджета, но и в общей сумме его доходов.

Для выравнивания показателя бюджетной обеспеченности муниципалитетов (объем потенциальных налоговых доходов в расчете на одного жителя) предназначены следующие фонды финансовой помощи:

- региональные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в составе субъекта Федерации;

- региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), создаваемые в составе бюджета субъекта Федерации;

- районные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в бюджетах муниципальных районов.

Все эти фонды формируются для обеспечения равного доступа граждан к основным бюджетным услугам независимо от места их проживания. Необходимость формирования для этой цели трех фондов обусловлена тем, что орган власти субъекта Федерации не в состоянии владеть всей информацией о конкретных условиях финансирования многообразных бюджетных услуг в каждом поселении. Предоставление средств из указанных фондов осуществляется в целях выравнивания возможностей органов власти поселений исполнять свои полномочия.

Если местному бюджету передаются конкретные полномочия, связанные с осуществлением расходных обязательств вышестоящего уровня, составной частью их доходов является фонд компенсаций. Указанный фонд формируется за счет средств целевого назначения (субвенций) как из федерального бюджета (для осуществления полномочий, обусловленных федеральными законами), так и из бюджетов субъектов Федерации (на отдельные государственные полномочия, определенные законами субъекта). Субвенции из данного фонда распределяются между разными видами муниципальных образований пропорционально численности населения, т.е. потребителей соответствующих бюджетных услуг, с учетом объективных факторов, влияющих на стоимость оказания этих услуг. В настоящее время доля этого фонда в доходах местных бюджетов преобладает над всеми остальными источниками.

Международный опыт показывает, что при формировании муниципальных финансов в процессе распределения и закрепления доходных поступлений за органами местной власти основное внимание должно уделяться формированию собственной доходной базы местных бюджетов. Это в наибольшей мере соответствует цели создания стабильной, результативно функционирующей системы бюджетных отношений на местном уровне. Для решения указанной задачи при распределении доходов на местный уровень должны передаваться источники, достаточные для финансирования закрепленных расходных функций. Это является условием финансовой самостоятельности бюджетов.

 

Расходы местных бюджетов

 

Под расходами местного бюджета следует понимать денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. Расходы местных бюджетов отражают их функциональное назначение в бюджетной системе и роль в экономике региона, а также являются важнейшей характеристикой бюджетной политики местных властей.

Всю совокупность расходов местных бюджетов можно разделить на две большие группы. К первой группе относятся расходы, связанные с решением задач местного значения и отражающие исключительные расходные полномочия органов местного самоуправления. К ним относятся:

- содержание собственных органов управления;

- проведение местных выборов и референдумов;

- реализация муниципального заказа;

- исполнение собственных законов;

- финансовая поддержка отраслей местного хозяйства;

- финансовая помощь бюджетным учреждениям иных уровней власти;

- обслуживание долговых обязательств муниципального образования;

- специальные целевые программы местного значения;

- инвестиции в местную инфраструктуру.

Перечисленные расходы должны покрываться за счет собственных источников доходов (налоговых и неналоговых поступлений), трансфертов в случае низкого уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования, а также заемных средств для покрытия бюджетного дефицита.

Ко второй группе относятся расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления:

- обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального и среднего образования, а также дополнительного образования работников муниципальных учреждений;

- выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов; граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных, ветеранов, малоимущих;

- оказание специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях;

- выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

- организация библиотечного обслуживания населения;

- субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;

- строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;

- организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и др.

Расходы этой группы обеспечивают реализацию гарантированных государством услуг и льгот. По этой причине их финансирование осуществляется за счет средств целевого назначения, т.е. субвенций, аккумулируемых в фондах компенсаций различных видов бюджетов муниципального образования.

Указанные расходы подразделяются на две группы. Первую группу составляют расходы на производственную сферу, куда включаются расходы по содержанию и развитию системы жилищно-коммунального хозяйства, расходы на национальную экономику и охрану окружающей среды.

Основной объем расходов местных бюджетов приходится на жилищно-коммунальное хозяйство. Сюда относятся расходы по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, по вывозу бытовых отходов, подготовке коммунальных служб к отопительному сезону, проведению ремонта действующего оборудования и жилищному муниципальному строительству. Наибольшая нагрузка по этой группе (более 60%) приходится на бюджеты городских округов как территориальных образований, где в наибольшей степени сосредоточена вся коммунальная и жилищная инфраструктура.

Расходы на национальную экономику занимают незначительную долю в местных бюджетах. Как правило, данные расходы связаны с содержанием и ремонтом автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами вне границ населенных пунктов в границах муниципального образования, а также с субсидированием градообразующих предприятий муниципального образования или дотированием предприятий, имеющих важное социальное значение для местности. Именно по этой причине основная доля расходов на национальную экономику (более 55%) приходится на городские округа, около трети - на муниципальные районы. На уровне городских округов сосредоточена также основная доля расходов всех местных бюджетов по охране окружающей среды, национальной безопасности и правоохранительной деятельности.

Вторую группу расходов местных бюджетов составляют социально-культурные расходы. Наибольший удельный вес в этой группе занимают расходы на образование. Сюда относятся преимущественно расходы по финансированию системы дошкольного образования как исключительного полномочия органа местного самоуправления и общего образования за счет субвенций из регионального бюджета.

Расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт связаны с финансированием лечебных учреждений (городских и районных больниц, поликлиник) местных программ здравоохранения, оздоровительной кампании детей и подростков, а также проведением спортивных мероприятий. Более 60% указанных расходов приходятся на бюджеты городских округов, около 36% - на бюджеты муниципальных районов и около 1% - на бюджеты городских и сельских поселений.

Расходы на культуру, искусство и средства массовой информации связаны с содержанием и строительством культурных учреждений муниципального значения, в том числе детских и молодежных клубов, музыкальных школ, библиотек, с развитием муниципальных каналов телевидения и радиовещания, прессы, а также расходам на социальную политику. Последние включают доплаты к пенсиям за выслугу лет, адресные субсидии населению, помощь малоимущим, учреждениям социального обеспечения (детским домам, интернатам, домам престарелых).