Бюджетный дефицит и источники его финансирования

 

Одним из важнейших показателей, характеризующих состояние бюджетов любого уровня, является соотношение доходов и расходов бюджета. Бюджет как фонд денежных средств предполагает определенное равновесие между доходами и расходами. Однако полное совпадение расходных обязательств органа власти с доходами случается в бюджетной практике крайне редко. Это может быть связано как с увеличением бюджетных расходов на проведение государством активной политики по повышению уровня благосостояния отдельных социальных групп или населения в целом, на устранение чрезвычайных ситуаций, так и с сокращением (или конъюнктурным ростом) доходной базы бюджета в ходе циклического развития экономики. В этом случае сальдо бюджета становится либо отрицательным (при превышении объема утвержденных в бюджете расходов над объемом доходов), имеющим форму бюджетного дефицита, либо положительным, имеющим форму бюджетного профицита, когда доходы бюджета превышают его расходы.

Бюджетный дефицит выступает особым инструментом бюджетной политики. Он позволяет в рамках бюджетного законодательства проводить финансирование дополнительных государственных расходов в экономике за рамками доходных возможностей органа власти.

В мировой практике при реализации государственной бюджетной политики используются три основных подхода к формированию бюджета.

Первый подход основан на ежегодно сбалансированном бюджете, при котором обеспечивается соответствие доходов и расходов. С теоретической точки зрения такой подход при формировании бюджета обеспечивает стабильность бюджетной системы и финансовую устойчивость органа власти, в связи с чем сбалансированный бюджет до недавнего времени являлся главной целью бюджетной политики. Однако на практике жестко сбалансированный бюджет лишает правительство возможности проводить активную финансовую политику, связанную с расширением бюджетных инвестиций, социальных выплат, иных форм финансирования расходов. Использование данной концепции уместно в краткосрочном, временном периоде при возникновении кризисных ситуаций в области финансов. Например, при высокой инфляции и "перегреве" экономики, когда требуется ограничение бюджетных расходов.

Второй подход основан на балансировке бюджета в ходе экономического цикла в среднесрочной перспективе и связан с антициклическим бюджетным регулированием. В фазе поступательного роста экономики и благоприятной международной конъюнктуры возрастают доходы бюджета, за счет которых государство формирует специальные финансовые резервы. Это делается для того, чтобы в периоды спада экономики государство могло снижать налоги для стимулирования производства и увеличивать расходы на поддержку социальной сферы и инвестиций, т.е. сознательно идти на временный бюджетный дефицит. Этот дефицит может компенсироваться сформированными ранее бюджетными излишками. Такая концепция бюджетного дефицитного (профицитного) регулирования характерна для многих стран с развивающейся экономикой, в том числе и для России.

Третьим подходом к формированию бюджета является концепция систематического бюджетного дефицита. Отрицательное сальдо бюджета рассматривается в ней не как деструктивный фактор, а, наоборот, как инструмент стимулирования национального производства и платежеспособного спроса в экономике.

На практике большинство государств в чистом виде не используют только один из подходов к регулированию бюджетного сальдо. Применительно к конкретным условиям государства обычно то ужесточают, то ослабляют бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику. Бюджетный дефицит в большинстве стран рассматривается как неотъемлемая часть государственного регулирования экономики, средство покрытия правительственных расходов, смягчающее негативное влияние экономической конъюнктуры.

В мировом сообществе установлена безопасная величина бюджетного дефицита на уровне, не превышающем 3% ВВП. Такой "международный стандарт" дефицита принят в рамках Европейского союза и вполне приемлем для других стран. При таком дефиците государственный долг не становится тяжким бременем для страны и может быть либо стабилизирован, либо выплачен при благоприятных условиях.

Вместе с тем большое влияние на экономику оказывает не столько сам бюджетный дефицит, сколько используемые для его финансирования источники. Финансирование бюджетного дефицита представляет собой покрытие отрицательного сальдо бюджета путем привлечения финансовых ресурсов в основном за счет государственных займов, уменьшения остатков активов и финансовых средств государства.

Собственные источники финансирования бюджетного дефицита представляют собой реализацию государственных запасов драгоценных металлов и камней, земельных участков, акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности, уменьшение остатков бюджетных средств на счетах или в резервных фондах. Средства, привлеченные с помощью этих источников, не ведут к образованию задолженности у органа власти, однако ограничены объемом имеющихся у него в собственности активов (имущества). В качестве собственного источника финансирования бюджетного дефицита может использоваться денежная эмиссия. Использование денежной эмиссии для финансирования бюджетного дефицита применяется в практике некоторых развитых стран. Однако это чревато негативными инфляционными последствиями. В Российской Федерации использование денежной эмиссии в качестве источника покрытия федерального бюджета запрещено бюджетным законодательством.

Заемные источники финансирования бюджетного дефицита широко используются в мировой практике. Привлечение этих ресурсов в бюджетную систему осуществляется рыночными методами - кредитными и долговыми. Первые предусматривают привлечение средств на условиях заключаемого кредитного договора, вторые - через выпуск государственных долговых обязательств.

Государственные займы увеличивают финансовые возможности органов власти для сглаживания разрывов между возрастающими потребностями в бюджетных услугах со стороны общества и возможностями самого государства по их удовлетворению из бюджетных средств. Вместе с тем они приводят к росту государственного долга, представляющего собой совокупность обязательств, выпущенных от имени государства. Государственный долг часто является следствием финансирования предыдущих бюджетных дефицитов заемными методами. Формирование данного механизма покрытия государственных расходов следует признать нормальной практикой развитых стран, наиболее приемлемой для рыночного хозяйства.

В Российской Федерации основными видами источников финансирования дефицита федерального бюджета являются долговые обязательства Российской Федерации, номинированные в национальной и иностранной валюте, государственные гарантии, акции и иные формы участия в капитале, государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней.

С 2000 г. федеральный бюджет в Российской Федерации формируется с превышением доходов над расходами, что выражается в форме профицита бюджета. В 2007 г. профицит федерального бюджета составил почти 2 трлн руб., или 7,5% ВВП. Параметры федерального бюджета, сформированные на период до 2010 г., предусматривают значительное сокращение профицита федерального бюджета, до 0,5% ВВП.

 

 

Бюджетный процесс

 

Реализация финансовой политики государства происходит при формировании бюджетного документа, мобилизации и использовании бюджетных средств, т.е. в ходе бюджетного процесса.

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В Российской Федерации бюджетный процесс регулируется Бюджетным кодексом и включает следующие стадии (этапы):

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

3) исполнение бюджетов и контроль за их исполнением;

4) составление и утверждение отчета об исполнении бюджетов.

Основными участниками бюджетного процесса в РФ являются:

- органы законодательной власти, которые рассматривают и утверждают бюджеты, отчеты об их исполнении, утверждают и проводят экспертизу законопроектов, влияющих на параметры бюджета. К ним относятся Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания РФ, Счетная палата РФ;

- органы исполнительной власти - Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная таможенная служба и др., участвующие в составлении бюджетного документа и его исполнении;

- органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), разрабатывающие совместно с Правительством РФ основные направления денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики;

- органы государственного и муниципального финансового контроля, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и внебюджетных фондов;

- главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств - органы государственной власти и местного самоуправления; наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, указанные в ведомственной структуре расходов бюджета и имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между соответствующими распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;

- получатели бюджетных средств (получатели средств соответствующего бюджета) - органы государственной власти и местного самоуправления, бюджетные учреждения, имеющие право на принятие и исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Начальным этапом бюджетного процесса является составление проекта бюджета. На этом этапе определяются основные характеристики бюджетного документа, направления бюджетной политики на предстоящий период, методы покрытия бюджетного дефицита. Составление проекта бюджета начинается за 10 - 12 месяцев до начала планируемого финансового периода, но не позднее 15 февраля текущего года, предшествующего планируемому периоду, и является одним из самых трудоемких, так как требует проработки и анализа огромного количества информации и документов с использованием методов бюджетного планирования.

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов и прогнозов социально-экономического развития территории, охватываемой соответствующим бюджетом. Цель данных прогнозов состоит в определении сценарных условий экономического развития государства, т.е. расчет тех макроэкономических показателей, на основе которых будут разработаны основные параметры бюджетов. Работа по составлению проектов бюджетов основывается на следующих документах: Бюджетное послание Президента РФ; прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год; среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муниципального образования), баланс финансовых ресурсов; основные направления бюджетно-финансовой политики на очередной финансовый год.

Доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на момент внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства РФ.

Планирование бюджетных ассигнований (расходов) осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде. В качестве примера действующих расходных обязательств можно привести расходы на выплату трансфертов населению, установленных нормативными правовыми актами органа власти; погашение обязательств по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг; обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ, а также адресной инвестиционной программы; погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств; обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период; текущие межбюджетные трансферты и др.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде: увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению; увеличение заработной платы, денежного довольствия военнослужащим; досрочное погашение государственного (муниципального) долга; предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных законодательством РФ нормативов; увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ; новые бюджетные инвестиции; предоставление бюджетных кредитов.

Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг главным распорядителем бюджетных средств осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.

Главная задача этого этапа - достоверно спрогнозировать общий объем поступлений в соответствующий бюджет (доходов) на основе макроэкономических показателей и распределить их в соответствии с приоритетными направлениями государственной политики, определенными в Бюджетном послании Президента.

Итогом данного этапа является проект соответствующего бюджета, основными показателями которого являются: общий объем доходов, расходов, размер бюджетного профицита или дефицита и источники его финансирования, доходы бюджета по разделам и подразделам бюджетной классификации, расходы бюджета по разделам функциональной, экономической классификации, а также по главным распорядителям бюджетных средств. Кроме того, проект содержит информацию об объемах государственного внутреннего и внешнего долга и их верхних пределах, источниках внутренних и внешних заимствований и другие показатели.

Рассмотрение и утверждение бюджетного документа осуществляется в законодательных органах власти. Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в трех чтениях. В первом чтении в течение 30 дней рассматриваются и утверждаются основные характеристики проекта бюджета, в том числе объем дополнительных доходов бюджета и объем перечислений в резервные (стабилизационные) фонды, объем бюджета действующих обязательств и их распределение, общий объем бюджета принимаемых обязательств.

Во втором чтении (30 дней) предметом рассмотрения Государственной Думы являются утверждение и распределение средств бюджета принимаемых обязательств федерального бюджета между главными распорядителями по разделам функциональной классификации (в пределах общего лимита расходов, утвержденного в первом чтении) с выделением федеральных целевых программ и наиболее крупных инвестиционных (национальных) проектов; общий объем и распределение межбюджетных тарнсфертов между субъектами РФ, текстовые статьи проекта.

В третьем чтении (25 дней) происходит общее голосование за законопроект целиком, а внесение поправок в него не допускается.

Исполнение бюджета - одна из важнейших стадий бюджетного процесса, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления утвержденных в бюджете доходов и финансирование всех утвержденных расходных обязательств органа власти.

Исполнение федерального бюджета РФ начинается после утверждения его законодательной властью и продолжается один финансовый год - период исполнения бюджетного документа (с 1 января по 31 декабря), который в Российской Федерации совпадает с календарным годом. В настоящее время основные процедуры исполнения бюджета регламентируются Бюджетным кодексом РФ. Принципиально новым его положением стало утверждение для бюджетов всех уровней казначейской системы исполнения бюджетов. В соответствии с этой системой на органы Федерального казначейства возлагается организация и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Данные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджета от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Таким образом, казначейская система исполнения бюджета представляет собой систему тотального учета и контроля процесса движения бюджетных средств органами Федерального казначейства (от момента их поступления в бюджет до использования прямыми бюджетополучателями). В основе казначейской системы исполнения бюджетов лежит принцип единства кассы, предполагающий зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования, осуществление всех расходов с единого счета бюджета, который открывается органами Федерального казначейства в Банке России.

Основными функциями Федерального казначейства в бюджетном процессе являются:

- организация и исполнение федерального бюджета, управление его доходами и расходами исходя из принципа единства кассы;

- регулирование межбюджетных отношений, а также финансовое исполнение и контроль за поступлением и исполнением бюджетов внебюджетных фондов;

- анализ состояния государственных финансов и представление отчетности о финансовых операциях со средствами федерального бюджета и внебюджетных фондов соответствующим органам;

- управление и обслуживание государственного долга РФ;

- осуществление учета и отчетности по движению средств федерального бюджета;

- прогнозирование и оперативное управление государственными финансовыми ресурсами в пределах установленных расходов.

На Федеральное казначейство при казначейской системе исполнения бюджетов возлагается регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осуществления расходов в рамках выделенных ассигнований; осуществление платежей от имени бюджетополучателей, кассовое исполнение федерального бюджета.

Федеральному казначейству принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, а также определения их режима.

Таким образом, исполнение федерального бюджета осуществляется при непосредственном участии Федерального казначейства на основе:

- отражения в Федеральном казначействе всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов;

- централизации в Федеральном казначействе всех поступлений в федеральный бюджет и платежей из него;

- совершения в Федеральном казначействе всех кассовых операций с использованием единого счета и управления этим счетом.

В Бюджетном кодексе определены основные процедуры исполнения бюджетов. Исполнение бюджета по доходам предполагает:

- перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

- распределение в соответствии с утвержденными бюджетом нормативами распределяемых доходов;

- возврат излишне уплаченных (взысканных) в бюджет сумм доходов на основании заключений налоговых органов;

- учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Исполнение бюджета по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования, основными этапами которых являются:

- составление и утверждение бюджетной росписи - документа о поквартальном распределении утвержденных доходов и расходов, источников финансирования между получателями средств;

- утверждение и доведение до распорядителей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях (показателей сводной бюджетной росписи) и утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

- утверждение и доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств (объем бюджетных обязательств на совершение определенных расходов на срок, не превышающий трех месяцев);

- принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств через составление платежных или иных документов в пределах выделенных им лимитов;

- подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

- расходование бюджетных средств (финансирование), т.е. получение разрешения на осуществление платежа по федеральным расходам и проведение самого платежа путем списания средств с единого счета бюджета.

Таким образом, система санкционирования исполнения расходов имеет своей основной целью учет и контроль за объемами бюджетных обязательств для недопущения платежей за счет бюджетных средств, не предусмотренных законом о бюджете или не обеспеченных соответствующими источниками финансирования.

Учет бюджетных обязательств предполагает, что заключаемые бюджетными учреждениями договоры, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета, проверяются органами Федерального казначейства на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации. При наличии выделенных лимитов, объем которых не может быть превышен принятыми денежными обязательствами, бюджетные обязательства принимаются к учету.

Учет бюджетных обязательств органами Федерального казначейства и контроль за расходованием бюджетных средств в пределах утвержденных лимитов и ассигнований являются основой механизма бюджетного финансирования. Суть данного принципа заключается в том, что расход не может превышать выделенного лимита финансирования (утвержденного лимита бюджетных обязательств) по соответствующему коду бюджетной классификации.

Финансирование расходов федерального бюджета представляет собой последовательно совершаемые действия и включает: разрешение (распоряжение) на осуществление платежа и осуществление платежа. На основании представленных получателем средств федерального бюджета платежных документов, оформленных надлежащим образом, Федеральное казначейство в день совершения разрешительной надписи осуществляет платеж, списав средства с единого счета федерального бюджета и отразив выполненную операцию на лицевом счете. В процессе осуществления платежа соответствующая сумма денежных средств списывается на основании распоряжения Федерального казначейства с единого счета федерального бюджета в пользу физических и юридических лиц.

Процесс исполнения федерального бюджета завершается правильной организацией учета и отчетности.

Бюджетный учет как один из видов единой системы народно-хозяйственного учета представляет собой систему наблюдения, отражения, обобщения и контроля качественных и количественных изменений процесса исполнения бюджета.

Финансовые органы осуществляют также бюджетную отчетность, которая может быть оперативной, ежеквартальной, годовой. Единая методология отчетности об исполнении бюджетов устанавливается Правительством РФ. Финансовые органы готовят отчеты об исполнении соответствующего бюджета на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.

С 2004 г. все федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимались до его начала, была внедрена основанная на международных стандартах система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности. Вместе с тем низкая результативность расходования бюджетных средств остается главной проблемой исполнения бюджета.

Для решения этой проблемы в Российской Федерации начала внедряться новая концепция бюджетного процесса, предполагающая переход от управления бюджетными затратами (ресурсами) на управление результатами. При реализации прежней затратной модели бюджетирования утверждение новых бюджетных обязательств происходило на основе метода индексирования, ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновывались, а управление бюджетом сводилось главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В основе новой концепции бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Данный метод получил название бюджетирования, ориентированного на результат. Он позволяет соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.