Системы обеспечения национальной безопасности

Решение задачи формального описания и правового регулирования системы обеспечения национальной безопасности наталкивается на проблему отсутствия в доктрине устоявшихся терминов. Так, каждое слово и внутренние словосочетания в понятии «система обеспечения национальной безопасности» разными авторами наполняются различными смыслами и в некоторых аспектах противопоставляются друг другу[1].

Появление Указа Президента РФ от 31.12.2015 N 683                                 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" (далее - Стратегия НБ РФ), пришедшего на замену Указу Президента РФ от 12.05.2009 N 537 (ред. от 01.07.2014) "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", дало новые, более развернутые, легальные определения:

 национальная безопасность Российской Федерации (далее - национальная безопасность) - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации (далее - граждане), достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации. Национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности;

национальные интересы Российской Федерации (далее - национальные интересы) - объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении их защищенности и устойчивого развития;

угроза национальной безопасности - совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам;

обеспечение национальной безопасности - реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов;

стратегические национальные приоритеты Российской Федерации (далее - стратегические национальные приоритеты) - важнейшие направления обеспечения национальной безопасности;

система обеспечения национальной безопасности - совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов государственной власти и органов местного самоуправления и находящихся в их распоряжении инструментов.

Поскольку для целей настоящей работы важно определить границы системы обеспечения национальной безопасности, как с легальной стороны, так и с объективной стороны, то прежде необходимо рассмотреть, что системно лежит в основе таких используемых понятий как «стабильность», «давление», «опасность», «угроза», «поддержка», «благоприятность», «интерес».

Действия органов государственной власти и местного самоуправления направлены на увеличение «пользы» и уменьшения «ущерба», наносимого вверенным им объектам управления как ими самими, так и внешними силами. Само причинение пользы или ущерба в условиях реальной среды носит вероятностный характер. При этом, в каждом конкретном случае, при оценке величины вероятности обычно удается увидеть в произошедшем границу «сигнал-шум», отличить целенаправленное воздействие (развитие процесса по явным причинно-следственным связям) от случайного происшествия. Также в том, что касается величины пользы или ущерба, можно увидеть границу «насыщения среды»(ближайшей – канала связи с «большой средой»). Это в физическом смысле «трение покоя», «распределение инерции с вязкой средой», естественная способность объекта к самовосстановлению, сопротивляемость изменению, накоплению пользы или ущерба из-за, конечного по скорости, обмена со средой (других объектов, с которыми поддерживается крепкая связь, «договор», «союз», «солидарность», «общая идентичность»; при разрыве связи разрушается «общая идентичность», и объект становится более податливым).

Из схемы 1 видно, что «опасность» и «благоприятность» ниже границы «сигнал-шум» и носят вероятностный, случайный характер, и тут уже субъект решает, отгородиться ли ему от опасностей (на близких или дальних подступах), воспользоваться ли благоприятной обстановкой, конъюнктурой, для форсирования полезных изменений. При этом всё за границей «насыщения среды», и в случае воздействия объект не сможет сам восстановиться.

«Давление» и «поддержка» носят явный, целенаправленный характер. При этом, несмотря на то, что всё происходит до границы «насыщения среды», и объект способен к самовосстановлению, не следует считать, что такое воздействие просто исчезает, и что его можно игнорировать. Происходят групповые, совместные изменения связанных объектов за границами восприятия отдельного объекта, постепенная и незаметная подмена «общей идентичности», «варка лягушки, помещенной в холодную воду», «сдвиг рамок окна Овертона», дрейф системы ценностей вместе со средой.

 «Угроза» и «интерес» носят целенаправленный характер, развитие по явной причинно-следственной цепочке событий. При этом объект не способен самостоятельно вернуться в исходное состояние, независимо от того к избегаемому ли, желаемому ли состоянию привело данное воздействие.

При «стабильности» все изменения носят случайный (нет приложенной доминирующей силы) и разнонаправленный характер. Каждое изменение при этом в пределах естественной способности объекта к самовосстановлению.

Теперь рассмотрим, где, в первом приближении, объективно находятся границы системы обеспечения национальной безопасности, сперва разобрав легальные определения понятий.

Если следовать легальному определению «обеспечение национальной безопасности», то мы должны ограничиться секторами понятий «угроза» и «интерес». Однако Стратегия НБ РФ содержит определение понятия «угроза национальной безопасности», в котором используется слово «возможность», а не «намерение» или «обещание», то есть это определение больше подходит для понятия «опасность». И хотя в тексте Стратегии НБ РФ есть четкое разделение на «военные опасности и военные угрозы», в данном случае из контекста следует, что под «угрозой национальной безопасности» понимается и угроза, и опасность. Так же в определении понятия «угроза национальной безопасности» используется «ущерба национальным интересам», вместо «ущерба национальной безопасности». Мне представляется, что понятие «национальная безопасность Российской Федерации», имеющее более детализированное определение, подошло бы больше. И в тоже время понятие «национальные интересы Российской Федерации» объединяет в своём определении и «защищенность», и «развитие». А понятие «национальная безопасность» - это «состояние защищенности». То есть легальное определение понятия «национальные интересы Российской Федерации» уже включает и «национальная безопасность Российской Федерации» и «развитие». А стало быть, и в определении понятия «угроза национальной безопасности» за словами «национальным интересам» уже есть и «национальная безопасность» и «развитие», хоть сделано не совсем удобно для понимания, создает большое пространство для разночтений.

Так же «интерес» легально показан, как «защищенность» и «развитие», то есть неполучение ущерба и получение пользы. Это, на наш взгляд, так же слишком обобщает под словом «интерес» и «неприятие», и «интерес», то есть негативную и позитивную стороны.

Сделаем вывод, что легальные определения до сих пор не совершенны, используют понятия смешанно и бессистемно, что затрудняет восприятие и способность отличать одни объективные явления от других. Предлагается использовать Схему 1, и дать легальные определения всем понятиям из неё              в Стратегии НБ РФ, после их должного обсуждения.

Проанализировав имеющиеся легальные значения понятий, постараемся увидеть, где они вывели систему обеспечения национальной безопасности за объективные границы, превращая её по своей сути в некий источник опасности.

Можно утверждать, что границы системы обеспечения национальной безопасности проходят там, где резко возрастает риск злоупотребления предоставленными системе полномочиями. А именно чрезмерная трата ресурсов страны там, где это не нужно, и недостаточная трата там, где нужно.

Злоупотребления почти всегда связаны с личным, коррупционным, или коллективным (нежеланием вешать на ведомство новые обязанности, возникающие в рамках действующего законодательства) интересом уполномоченных лиц. Иногда дело в недостаточной квалификации лица, принимающего решения, для оценки всех рисков в условиях сложности сбора объективной информации, и как следствие в легкомысленном отношении             к реальным опасностям или, наоборот, в переоценке опасностей с отвлечением ресурсов страны, чем наносится ущерб (с жертвами) другим направлениям.

Умение чиновника количественно оценить для его направления деятельности в чем отличие «угрозы» от «опасности», от «давления» и от «стабильности», а также «интереса» от «благоприятности», от «поддержки», и от «стабильности» является обязательным условием для правильного понимания им границ системы обеспечения национальной безопасности в условиях, действующих на момент оценки. В противном случае чиновник с высокой долей вероятности превысит свои полномочия.

Границы системы обеспечения национальной безопасности носят динамический характер, меняясь в разных обстоятельствах вместе с уровнем обеспеченности. С одной стороны по каждому направлению деятельности, с распределением по каждому органу, для каждого набора факторов и обстоятельств должны быть описаны количественно и качественно по всем деталям значения «минимального», «низкого», «среднего» и «высокого» уровней обеспеченности. С другой стороны, по каждому направлению уровень обеспеченности устанавливается уполномоченным лицом, исходя из неангажированных оценок на основе эмпирических данных о текущем состоянии и динамике за прошлые годы, собираемых в единой систему информационного обеспечения, разработкой которого наша страна активно занимается в последние несколько лет[2].

С изменением характера общественных отношений меняется правовое регулирование, а также подходы к реализации правовых положений. Так, например, ограничение свободы передвижения граждан должно изначально предполагать объявление чрезвычайного положения, или без объявления чрезвычайного положения, но только, если гражданин направляется на территорию, объявленной зоной действия чрезвычайной ситуации[3]. А также для граждан, прибывших из территории объявленной или фактической чрезвычайной ситуации, по решению суда. Иные ограничения граждан в передвижении, особенно массовые, могут быть рассмотрены на предмет соответствия текущим конституционным права и свободам. 

Системе обеспечения национальной безопасности не хватило гибкости Конституции РФ и ФКЗ «О чрезвычайном положении», что привело к дискуссионному в политической сфере нормотворчеству[4] и поведению органов государственной власти, нанесло ущерб обществу из-за подрыва экономики и уменьшения внимания врачей к другим заболеваниям.

В ближайшее время потребуется значительно больше внимания уделить правовому регулированию ситуаций чрезвычайного и «пограничного» (между чрезвычайным и ординарным) положения.

Правовое регулирование действий государственных органов, действующих под предлогом обеспечения национальной безопасности, лучше всего, собрав вместе описания всех условий для границ системы обеспечения национальной безопасности (взамен разрозненным и запутывающим понятия нормативно-правовым актам, особенно подзаконным) и приняв в форме федерального конституционного закона Кодекс о Национальной Безопасности Российской Федерации (КоНБ РФ)с широким привлечением к обсуждению гражданского общества, в том числе научных объединений.

Федеральный закон «О безопасности» от 28.12.2010 N 390-ФЗ (редакция от 06.02.2020) устанавливает необходимость скоординированного взаимодействия в целях обеспечения безопасности, системность и комплексность применения мер обеспечения безопасности. Координацию деятельности по обеспечению безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности (конституционный совещательный орган), а также в пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Часть 4 статьи 4 данного Федерального закона: «Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности».

Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ (ред. от 01.04.2020) "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 (ред. от 02.04.2020) "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" также привлекает организации (объектовый уровень) на ряду с органами местного самоуправления, региональной и федеральной власти. К тому же статья 15 данного ФЗ устанавливает возможность участия общественных объединений в ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Исходя из этого не понятно, почему в Стратегии НБ, обновленной Указом Президента РФ, понятие «система обеспечения национальной безопасности»не включает организации (коммерческие и некоммерческие) и граждан. Если, конечно, не считать их за «инструменты», находящиеся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Но будем придерживаться Федеральных законов и включим в «систему обеспечения национальной безопасности» и организации, и граждан. Если граждан не вовлекать в конструктивную деятельность, они замыкаются на своих бедах и чувстве беспомощности при ЧС, что может стать топливом для беспорядков.

М.Ю. Зеленков[5] в отличие от того, что содержится в легальных определениях, различает «систему национальной безопасности» и «систему обеспечения национальной безопасности». Понимая под словом «обеспечение» лишь одну из функций системы национальной безопасности: прогностической, информационной, рационализаторской, воспитательной, мобилизующей, защитно-профилактической, побудительной, планирования, организующей, управленческой и регулятивной, восстановительной, мировоззренческой, культурной и обеспечивающей.

Однако необходимо придерживаться широкого понимания слова «обеспечение», включающее все эти функции. И понятие «система обеспечения национальной безопасности» понимать как то, что у М.Ю. Зеленкова и других авторов в ряде работ называется «система национальной безопасности».

«Если попытаться обозначить сложившуюся ныне в России иерархию органов управления, опираясь на конституционные положения и другие законодательные акты, практику принятия политических решений по вопросам национальной безопасности, то ее можно представить следующей иерархией:

1. Государственно-политический

Главнокомандующий Вооруженными Силами - Президент Российской

Федерации, Федеральное собрание.

2. Административный уровень

Правительство Российской Федерации.

3. Организационно-управленческий уровень

Совет Безопасности Российской Федерации и другие органы управления регионального и муниципального уровня».[6]

По какой-то причине роль судебной власти крайне слабо представлена прямо в текстах нормативно-правовых актов, посвященных национальной безопасности. Так в текстах Федерального закона «О безопасности» от 28.12.2010 N 390-ФЗ (редакция от 06.02.2020) и Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ (ред. от 01.04.2020) "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" вообще нет слова «суд» и производных от него слов.

Можно предположить, что размеренный и обстоятельный характер судебного процесса противопоказан при принятии решений, требующих безотлагательного вмешательства. Однако, справедливо ли это?

Согласно части 1 статьи 35 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) "О чрезвычайном положении" «Правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с главой 7 Конституции Российской Федерации».

Таким образом, деятельность судов может быть охвачена нештатными, чрезвычайными обстоятельствами. Обстоятельствами, которые обязательно скажутся на их работе. И как показывает практика, это не зависит от фактического объявления чрезвычайного положения. Актуальный пример, расширение феномена «дистанционного судопроизводства»:

"Судам рекомендовано при наличии технической возможности инициировать рассмотрение дел путем использования систем видео-конференц-связи, - заявил Виктор Момотов (Председатель Совета судей). - С учетом конкретных обстоятельств дела и с согласия участников судопроизводства допускается рассмотрение дел с использованием онлайн-сервисов, обеспечивающих возможность установления личности участника процесса и осуществления им процессуальных прав, установленных законом".[7]

    Малое внимание законодателя к деятельности Суда в различных обстоятельствах, в конечном счете, может вообще привести к параличу судебной власти и нарушению Принципа разделения властей.

Согласно части 2 статьи 35 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) "О чрезвычайном положении" «учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается», но фактически это происходит, вводится дифференцировка дел на «отлагательные» и «безотлагательные», и прочие «вынужденные новшества», вводимые[8] в сообществе судей без особого освещения в СМИ.

Все тонкости режимов судопроизводства при различных обстоятельствах для различных категорий дел, отсрочки исполнения различных категорий приговоров и другое с сохранением важнейших принципов судопроизводства и конституционных прав – всё это может быть всесторонне и хорошо обсуждено с привлечением гражданского общества до возникновения различных ЧС / ЧП, а не в виде импровизации во время бушующего стихийного процесса. Данные обстоятельства легли в основу предложения разработки федерального конституционного закона «Кодекс о Национальной Безопасности Российской Федерации» (КоНБ РФ), в тексте которого будет достаточно места для всех ветвей власти.

    Наша страна имеет многовековой опыт отражения самых разных опасностей и угроз. Но никогда раньше вызовы не были столь динамичными и охватывающими на большую глубину все стороны жизни государства и общества. Система обеспечения национальной безопасности РФ старается соответствовать современным условиям, находясь в состоянии преображения.