Государственный и муниципальный кредит

Кредит - это предоставление денег или товаров в долг на определенный срок на условиях возмездности и возвратности. Вознаграждение за пользование кредитом устанавливается, как правило, в форме процента.

Для привлечения денежных средств в распоряжение государства и муниципальных образований и решения проблем бюджетного дефицита, помимо других способов, применяется государственный (муниципальный) кредит. Кредитные отношения получили широкое распространение в современной российской экономике. Государственный (муниципальный) кредит как самостоятельный финансово-правовой институт состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируемых определенной системой правовых норм.

Государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса бюджетных доходов и расходов. Отдельные вопросы, касающиеся, например, конкретного порядка заключения договоров государственного займа, регулируются также гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Независимо от уровня кредит (государственный и муниципальный) можно рассматривать в двух значениях (аспектах): экономическом и правовом.

Кредит (государственный и муниципальный) как экономическая категория является базисным понятием по отношению к кредиту в правовом аспекте и представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц. И если сущность самой категории кредита рассматривается как передача платежных средств кредитором заемщику для использования их последним на началах возвратности и в собственных интересах, то экономическая сущность государственного и муниципального кредита заключаются в том, что временно свободные денежные средства юридических и физических лиц аккумулируются и на условиях возвратности и возмездности используются государством (муниципальным образованием) как ссудный капитал. Государство направляет его на общегосударственные потребности (как правило, на покрытие дефицита бюджета) либо перераспределяет на льготных условиях между отраслями экономики, предприятиями и другими хозяйствующими субъектами, имеющими большое социальное и экономическое значение для государства и его граждан.

Как совокупность финансово-экономических отношений государственный кредит  представляет собой отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, при которых государство выступает в роли заемщика временно свободных денежных средств указанных субъектов.

При муниципальном кредите заемщиком, соответственно, является муниципальное образование, а кредиторами - граждане и организации. Таким образом, обязательным субъектом правоотношений по государственному и муниципальному кредиту является государство или муниципальное образование.

Государственный и муниципальный кредит можно рассматривать и в правовом аспекте. С правовой точки зрения государственный (муниципальный) кредит – это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Традиционная роль государственного кредита всегда заключалась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита государственного бюджета. С развитием рыночной экономики в целях регулярного финансирования общесоциальных потребностей общества государство использует кредит и для регулирования денежного обращения.

Основная причина использования государственного кредита – это нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов.

Для реализации операций по государственному (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно свободных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности. Поэтому роль государственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник пополнения доходов бюджета, но может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты.

Все правоотношения в области государственного кредита носят государственно-властный характер. Несмотря на то, что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), именно оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения и изменения.

Юридические и физические лица, добровольно вступив в отношения по государственному кредиту, обязаны выполнять все условия займа.

В отличие от правоотношений по банковскому кредиту субъекты здесь неравноправны, ибо основным методом регулирования правоотношений по государственному кредиту является метод государственно-властных велений и государству принадлежит функция управления государственным внутренним долгом. Временные рамки действия правоотношений в сфере государственного кредита в одностороннем порядке устанавливаются государством (должником).

В сфере государственного кредита возникают, однако, правоотношения не только по поводу государственных долговых обязательств (между заемщиком (государством) и кредиторами), но и правоотношения, опосредуемые функционированием государственного долга.

Участие государства в кредитной деятельности предполагает унификацию основных правил осуществления этой части финансовой компетенции, формирование определенных принципов.

Принципы государственного кредита обеспечивают реализацию двух целей: сочетание публичных и частных интересов всех субъектов деятельности в сфере государственного кредитования; повышение ффективности к редитных отношений с участием государства.

Государственный кредит основывается на принципах:

добровольности,

возмездности,

целевой направленности государственных кредитных средств,

обеспеченности,

срочности,

возвратности.

Добровольность в отношениях, связанных с государственным кредитом, проявляется в двух аспектах. Во-первых, частный субъект добровольно принимает решение о вступлении в кредитные отношения с государством. Другими словами, потенциальный контрагент публичной власти вправе предоставлять государству свои временно свободные денежные средства или расходовать их по другим направлениям. Во-вторых, добровольность в рассматриваемых отношениях проявляется в конституционном запрете на принуждение субъектов к заключению договора займа по временному использованию свободных денежных средств государства.

Гарантией добровольности кредитных отношений с участием государства служит принцип возмездности, означающий уплату вознаграждения за пользование ссудным капиталом. Возмездность в отношениях по государственному кредиту выражается, как правило, в начислении процентов к основному долгу, которые, как и сумма погашения, вносятся в федеральный бюджет или бюджет соответствующего субъекта РФ. Однако наличие подобного юридического признака не означает присутствия элемента гражданско-правового регулирования в государственном кредитовании, поскольку определение платности пользования кредитом, конкретного размера начисляемых процентов является исключительной компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ, предоставляющего кредитные ресурсы. Привлечение государством временно свободных денежных средств на условиях возмездности выражается не только в получении кредитором прямой выгоды в виде доходности государственных ценных бумаг, но и в предоставлении участникам фондового рынка дополнительной выгоды в виде льготного налогообложения доходов и операций по государственным ценным бумагам.

Принцип целевой направленности государственных кредитных средств закреплен БК РФ и означает право стороны, предоставляющей во временное пользование свои денежные средства, оговаривать цели их размещения. Целевую направленность имеют и бюджетные кредиты, предоставляемые юридическим лицам, в том числе иностранным.

Цели, на которые может быть предоставлен государственный кредит, обязательно указываются при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Нецелевое использование государственных кредитных средств образует состав финансового правонарушения и влечет применение мер ответственности в соответствии с БК РФ.

Принцип обеспеченности означает предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату государственного кредита. По различным причинам должнику не всегда удается выполнить финансовые обязательства перед государством, а некоторые субъекты сознательно уклоняются от погашения государственного кредита. Поэтому государство вынуждено гарантировать возврат выданных кредитов посредством применения к имуществу должника мер.

При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств по государственному кредиту названными способами бюджетное законодательство исключает возможность предоставления кредита за счет публичных денежных средств.

Принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности является нарушением бюджетного законодательства и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.

Принцип обеспеченности кредитов проявляется не только в тех правоотношениях, где государство выступает в качестве кредитора, но и тогда, когда государство вынуждено осуществлять внешние заимствования

Принцип срочности означает предоставление или привлечение кредита на определенное время, по истечении которого он должен быть возвращен. Срок по договору государственного кредита может быть определен действующим законодательством, кредитным или иным договором.

Принцип возвратности государственного кредита означает возвращение выданной денежной суммы кредитору. Возврат кредита может осуществляться двумя способами: вся сумма кредита возвращается по истечении срока разовым платежом; в соответствии с договором государственного кредита допускается возврат денежных средств частями. Важно отметить, что в этом случае проценты за пользование кредитом начисляются только на оставшуюся (невозвращенную) часть.

Принцип возвратности относится не только к действиям должника. Уполномоченные государственные органы, представляющие государство в кредитных правоотношениях, обязаны принять все предусмотренные законодательством меры по взысканию задолженности. Для реализации этой обязанности уполномоченный государственный орган вправе обратиться в суд в порядке искового производства или в арбитражный суд с заявлением о принуждении к исполнению денежного обязательства перед государством либо о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) в отношении должника, имеющего непогашенную задолженность.

Особенность финансово-экономических отношений, которые возникают в процессе государственного и муниципального кредита, заключается в их субъектном составе.

Государственный кредит — это одна из форм кредитных отношений в экономике, опосредующих движение ссудного капитала.

Объектом государственного кредита является процесс передачи в ссуду временно свободных денежных средств.

Субъектный состав правоотношений государственного кредитования: государство в лице уполномоченных органов (Правительство, Министерство финансов, Республиканское казначейство, ЦБ и т.д.), а также физические и юридические лица.

Методы правового регулирования: отношения государственного кредитования являются диспозитивными (договорными, добровольными) на стадии возникновения, но в дальнейшем регулируются в одностороннем, безусловном порядке (властный метод).

Финансовые отношения, складывающиеся в сфере кредитной деятельности государства, объективно требуют универсального регулятора, которым является право. Общественные отношения, связанные с движением кредитных ресурсов, затрагивают интересы не только государства, но и частных субъектов, являющихся контрагентами органов публичной власти. Специфика отношений государственного кредита обусловливает, как правило, наличие императивных, государственно-властных методов регулирования, однако допускаются и диспозитивные подходы. Поэтому правовые нормы, регулирующие государственные кредитные отношения, содержатся в различных отраслях права и образуют комплексный правовой институт.

Как финансовая категория государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.

1. Через распределительную функцию государственного кредита осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства или их использование на принципах срочности, платности и возвратности. Выступая в качестве заемщика, государство обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов.

2. Регулирующая функция государственного кредита заключается в том, что, вступая в кредитные отношения, государство вольно или невольно воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Государство регулирует денежное обращение, размещая займы различных групп инвесторов.

3. Контрольная функция государственного кредита органически вплетается в контрольную функцию финансов. Но она имеет свои специфические особенности: тесно связана с деятельностью государства и состоянием централизованного фонда денежных средств; охватывает движение стоимости в обе стороны, поскольку предполагает возвратность и платность получения средств; осуществляется не только финансовыми структурами, но и кредитными институтами.

Государственный кредит имеет конституционные основы.

Реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативного влияния на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов иных субъектов. Это особенно актуально в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем. Следовательно, именно в рамках законодательства и только в форме федерального закона может быть найден баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредиторов, и всех иных лиц.

Значительная часть отношений по поводу государственного и муниципального кредита урегулирована нормами Бюджетного Кодекса РФ.

Нормы, регулирующие отношения в сфере государственного кредита, содержатся в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на текущий финансовый год. Так, законом о бюджете определяются конкретные цели, на которые в текущем финансовом году могут предоставляться государственные кредиты, порядок и лимиты предоставления государственных кредитов, а также ограничения по субъектам использования бюджетных денежных средств. По окончании финансового года к отчету об исполнении бюджета обязательно прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год устанавливается верхний предел размера государственного внутреннего долга.

Вопросы налогообложения операций с государственными ценными бумагами отражены в Налоговом Кодексе РФ.

Отношения в сфере государственного кредита регулируются и подзаконными нормативными правовыми ¡актами, принимаемыми Президентом РФ, Правительством РФ и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

В сфере правового регулирования государственной кредитной деятельности особое место занимают концепции — программные документы, устанавливающие ориентиры государственного влияния на определенные отношения, в форме: стратегий, программ и пр.

В систему подзаконного нормативно-правового регулирования отношений в сфере государственного кредита входят акты федеральных органов исполнительной власти.

Основное место в регулировании отношений государственного кредита занимают нормы финансового права. Финансово-правовое регулирование отношений в области государственного кредита находится в постоянном движении, обусловленном сложностью и политической обостренностью процессов заимствования денежных средств для публичных потребностей, а также временным предоставлением государственных средств иным лицам. Основная задача механизма финансово-правового регулирования кредитных отношений заключается в создании оптимального правового режима отношений с участием государства по поводу использования временно свободных денежных средств.

Таким образом, государственный кредит как правовая категория представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу получения государством или размещения государством денежных средств, а также отношения по предоставлению государственных гарантий.

В юридическом аспекте государственный кредит выступает самостоятельным элементом финансовой компетенции государства.

Он осуществляется за счет привлеченных и собственных денежных средств на свой риск; средства размещаются на законодательно определенных условиях.

Самой распространенной формой государственного кредита являются государственные займы. При займах временно свободные средства физических, юридических лиц,прочих субъектов привлекаются для финансирования общественных потребностей путем эмиссии и продажи государством ценных бумаг.

Виды государственных займов:

1) в зависимости от статуса заемщика:

-централизованные займы - ценные бумаги выпус­кает правительство;

-децентрализованные займы - местные органы вла­сти.

2) в зависимости от сферы долговых обязательств:

-внутренние займы - размещаются в государстве;

-внешние займы - размещаются за рубежом.

3) в зависимости от сроков погашения государством долговых обязательств:

-краткосрочные займы - текущие, до одного года;

-среднесрочные займы - 1-5 лет;

-долгосрочные займы - свыше 5 лет.

4) по видам доходности:

-процентные - собственники государственных ценных бумаг получают доход, из расчета определенных как правило, фиксированных процентов годовых;

-беспроцентные (дисконтные) - ценные бумаги реа­лизуются по цене ниже их номинальной стоимости, разница между ценой приобретения и номинальной возмещается в момент погашения, составляя доход;

-выигрышные займы - собственники ценных бумаг получают доход при условии включения данного номера облигации в выигрышный тираж погашения.

Наиболее распространенным способом реализации госу­дарственного кредита являются государственные облигации и казначейские обязательства.

Облигации внутреннего государственного займа - это государственная ценная бумага, выпущенная с целью привлечения свободных денежных средств физических и юридических лиц на государственные, общественные и социальные нужды, содержащая обязательство государства и его финансовых органов выплатить ее владельцу (кредитору) номинальную стоимость по окончании установленного срока и периодически выплачивать определенное процентное вознаграждение в период ее действия в зависимости от ее стоимости и условий выпуска облигации.

Казначейские обязательства – этогосударственная ценная бумага, которая размещается исключительно на добровольных началах среди физических лиц, удостоверяет факт задолженности Государственного бюджета перед владельцем казначейского обязательства, дает владельцу право на получение денежного дохода и погашается в соответствии с условиями размещения казначейских обязательств. Эмитентом казначейских обязательств выступает государство в лице Министерства финансов.

Казначейские векселя выпускаются для финансирования расходов Государственного казначейства, кроме расходов на оплату труда и денежных выплат населению. Казначейские векселя не предполагают выплаты процентов и обычно продаются со скидкой. Они выступают своеобразным суррогатом денег и могут использоваться в хозяйственном обороте, например, для оплаты хозяйствующим субъектом налогов в Государственный бюджет.

Муниципальный кредит представляет собой урегулированные правовыми нормами отношения по мобилизации органами местного самоуправления временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах возвратности, срочности, возмездности и добровольности в целях покрытия бюджетного дефицита и финансирования местных инвестиционных программ.

Муниципальный кредит характеризуется следующими особенностями:

является составной частью кредита как звена финансовой системы РФ;

представляет собой самостоятельное звено муниципальной финансовой системы;

результатом отношений в области муниципального кредита выступают муниципальный долг или внутренний государственный долг, если муниципальные ценные бумаги гарантированы Правительством РФ или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

объектом складывающихся правоотношений являются заемные денежные средства муниципальных образований, в целях оформления которых эмитируются ценные бумаги;

преобладает воля органа местного самоуправления, и необходимо его обязательное участие; муниципальные займы являются одним из методов привлечения дополнительных финансовых ресурсов в бюджет муниципального образования;

отношения по поводу муниципального кредита всегда носят имущественный (денежный) характер.

Муниципальный кредит как форма внутреннего публичного кредита характеризуется тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий, организаций привлекаются на финансирование нужд местного сообщества путем выпуска и размещения ценных бумаг различных видов.

Источниками муниципального кредита могут выступать: население соответствующего муниципального образования; государство; кредитные организации; другие муниципальные образования (взаимный кредит).

Правовое регулирование муниципального кредита осуществляется актами трех уровней: нормативными правовыми актами федерального, регионального уровней и непосредственно актами органов местного самоуправления. Специфика правовых основ муниципального кредита обусловлена тем, что, с одной стороны, общие принципы организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а с другой — установление основ кредитной политики относится к исключительной компетенции Российской Федерации.

Как и государственный кредит, муниципальный кредит является комплексным правовым институтом, регулируемым нормами различных отраслей права.

Финансовые отношения в сфере муниципального кредита возникают в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления. Будучи урегулированными нормами финансового права, данные отношения становятся финансовыми правоотношениями с соответствующими составом и содержанием.

Финансовые правоотношения в области муниципального кредита складываются по поводу формирования, функционирования и погашения внутреннего долга муниципального образования или государства, если муниципальный заем гарантирован государством.

Отношения в области муниципального кредита всегда складываются по поводу образования, распределения и использования соответствующих финансовых ресурсов и носят имущественный (денежный) характер объекта.

В правоотношениях по муниципальному кредиту, как и в других финансовых отношениях, одной из сторон является орган местного самоуправления. Вторым субъектом может быть любой участник финансовых правоотношений. Участие органов местного самоуправления в правоотношениях является обязательным; орган самоуправления выступает заемщиком — эмитентом ценных бумаг.

Объектом правоотношений, возникающих при проведении муниципального займа, являются заемные денежные средства органов местного самоуправления, в целях оформления которых эмитируются ценные бумаги.

Все правоотношения в области муниципального кредита носят властный характер, так как именно органы местного самоуправления имеют право в одностороннем порядке устанавливать условия займа: временные границы действия правоотношений, платность, виды, основания прекращения и изменения.