IV.Ограничения права на мирные собрания

36. Хотя в некоторых случаях право на мирные собрания может быть ограничено, бремя обоснования любых ограничений лежит на органах власти. Органы власти должны быть способны доказать, что любые ограничения отвечают требованию законности, а также необходимы и соразмерны в соответствии по крайней мере с одним из допустимых оснований для введения ограничений, перечисленных в статье 21, как об этом говорится ниже. Если эта обязанность не соблюдается, то статья 21 будет нарушена. При введении любых ограничений следует руководствоваться целью содействия осуществлению этого права, а не стремиться наложить излишние и несоразмерные ограничения. Ограничения не должны носить дискриминационного характера, ущемлять суть права или быть направлены на создание препятствий для участия в собраниях или оказание сдерживающего воздействия.

37. Запрет на проведение конкретного собрания может рассматриваться только как крайняя мера. В случае если будет сочтено необходимым установить ограничения на проведение собрания, органам власти следует прежде всего пытаться применить меры, в наименьшей степени ограничивающие собрание. Государствам следует также рассматривать вопрос о возможности проведения собрания и после этого принимать решение о целесообразности избрания тех или иных мер в отношении возможных нарушений в ходе мероприятия, а не вводить предварительные ограничения в попытке исключить все риски.

38. Любые ограничения на участие в мирных собраниях следует основывать на дифференцированной или индивидуальной оценке действий участников и соответствующего собрания. Общие ограничения в отношении мирных собраний презюмируются непропорциональными.

39. Во втором предложении статьи 21 предусматривается, что ограничения осуществления права на мирные собрания должны налагаться в соответствии с законом. Из этого возникает формальное требование законности, аналогичное требованию о том, что ограничения должны предусматриваться или устанавливаться законом, содержащемуся в других статьях Пакта. Таким образом, ограничения должны налагаться законом или административными решениями, основанными на законе. Такие законодательные положения должны быть сформулированы достаточно подробно для того, чтобы позволить членам общества регулировать свои действия, и не должны наделять неограниченными или широкими дискреционными полномочиями тех, кто отвечает за их применение.

40. Статья 21 предусматривает, что любые ограничения должны быть «необходимы в демократическом обществе». В силу этого ограничения должны быть необходимыми и пропорциональными в условиях общества, основанного на демократии, верховенстве права, политическом плюрализме и правах человека, а не просто разумными или целесообразными. Такие ограничения должны представлять собой надлежащую реакцию на острую социальную потребность, связанную с одним из перечисленных в статье 21 допустимых оснований. Они должны также быть наименее ограничивающими из числа тех мер, которые могли бы обеспечить соответствующую защитную функцию. Кроме того, они должны быть пропорциональны, и для определения их пропорциональности необходимо провести ценностную оценку, сопоставив характер и негативные последствия вмешательства в осуществление права с положительными последствиями в части одного из оснований для вмешательства. Если негативных последствий больше, чем положительных, то такое ограничение непропорционально и, следовательно, недопустимо.

41. В последней части второго предложения статьи 21 перечислены законные основания, по которым право на мирные собрания может быть ограничено. Данный перечень является исчерпывающим и включает в себя следующие основания: интересы государственной безопасности, общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья или нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

42. Интересы государственной безопасности могут служить основанием для введения ограничений, если такие ограничения необходимы для сохранения способности государства защищать существование нации, свою территориальную целостность или политическую независимость от реальной угрозы силой или ее применения. Что касается мирных собраний, то это условие будет соблюдено только в исключительных случаях. Кроме того, если безопасность государства ослаблена как раз по причине подавления прав человека, данный критерий не может служить основанием для дальнейших ограничений, включая права на мирные собрания.

43. С тем чтобы обосновать ограничения права на мирные собрания соображениями общественной безопасности, необходимо установить, что собрание создает реальную и существенную угрозу безопасности населения (его жизни или безопасности) или аналогичную угрозу причинения серьезного ущерба имуществу.

44. Под общественным порядком понимается сумма норм, которые обеспечивают надлежащее функционирование общества, или ряд основополагающих принципов, на которых основывается общество, что также подразумевает уважение прав человека, включая право на мирные собрания. Государствам-участникам не следует руководствоваться расплывчатым определением общественного порядка для обоснования чрезмерно широких ограничений права на мирные собрания. В некоторых случаях мирные собрания могут по самому своему характеру или преднамеренно приводить к созданию некоторых помех, что требует высокой степени терпимости. Понятия «общественный порядок» и «законность и правопорядок» не являются синонимами, а запрет общественных беспорядков во внутреннем праве не должен ненадлежащим образом использоваться для ограничения мирных собраний.

45. Охрана здоровья населения может в исключительных случаях становиться основанием для введения ограничений, например в случае опасности собраний по причине вспышки инфекционного заболевания. В чрезвычайных случаях такое ограничение может также применяться, если санитарно-эпидемиологическая обстановка в ходе собрания представляет собой существенный риск для здоровья широких групп населения или самих участников.

46. Ограничения на проведение мирных собраний в целях охраны нравственности населения следует налагать только в исключительных случаях. В таких крайне редких случаях это основание не должно использоваться для защиты представлений о нравственности, вытекающих только из одной общественной, философской или религиозной традиции, и любые такие ограничения должны пониматься в свете универсальности прав человека, плюрализма и принципа недискриминации. На этом основании не могут вводиться ограничения по причине, например, неприятия проявлений сексуальной ориентации или гендерной идентичности.

47. Ограничения, налагаемые для защиты прав и свобод других лиц, могут касаться защиты в соответствии с Пактом или других прав человека лиц, не участвующих в собрании. В то же время собрания представляют собой законный способ использования общественных и других пространств, и поскольку в силу своего характера они могут создать определенные помехи для нормальной жизни, такие помехи должны допускаться, если только они не сопровождаются несоразмерным бременем, и в этом случае органы власти должны быть способны представить подробное обоснование любых ограничений.

48. В дополнение к общей схеме ограничений, предусмотренных в статье 21 и проанализированных выше, в отношении ограничений права на мирные собрания следует изложить дополнительные соображения. Центральным для реализации права является требование о том, чтобы любые ограничения, в принципе, были нейтральны в отношении содержания и, следовательно, не были связаны с идеями, распространяемыми собранием. Обратный подход противоречит самой цели мирных собраний как одного из возможных инструментов политического и социального участия, позволяющего людям распространять идеи и заручаться определенной степенью их поддержки.

49. Нормы, применимые к свободе выражения мнений, следует соблюдать в том, что касается любых выразительных составляющих собраний. Таким образом, ограничения на проведение мирных собраний не должны использоваться, прямо или косвенно, для подавления выражения политической оппозиции тому или иному правительству, вызовов в адрес властей, включая призывы к демократическим изменениям в государственном управлении, конституции или политической системе, или стремления к самоопределению. Их не следует использовать для запрещения порочения чести и репутации должностных лиц или органов власти.

50. В соответствии со статей 20 Пакта мирные собрания не могут использоваться для пропаганды войны (ст. 20, п. 1) или выступления в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющего собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (ст. 20, п. 2). Насколько это возможно, в таких случаях следует принимать меры в отношении отдельных нарушителей, а не всего собрания в целом. Меры в связи с участием в собраниях, основные идеи которых подпадают под действие статьи 20, должны приниматься в соответствии с требованиями к ограничениям, изложенными в статьях 19 и 21.

51. Как правило, использование флагов, униформ, знаков и транспарантов следует рассматривать как законную форму выражения, которую не следует ограничивать, даже если такие символы служат болезненным напоминаем о прошлом. В исключительных случаях, когда такие символы напрямую и в основном ассоциируются с подстрекательством к дискриминации, вражде или насилию, следует применять соответствующие ограничения.

52. Тот факт, что собрание провоцирует или может спровоцировать враждебную реакцию населения в отношении участников, как правило, не является основанием для ограничения; проведение собрания должно быть разрешено, а его участники должны быть защищены (см. п. 18 выше). Однако в исключительном случае, когда государство явно не в состоянии защитить участников от серьезной угрозы их безопасности, участие в собрании может быть ограничено. Любые такие ограничения должны отвечать строгим критериям. Неопределенного риска насилия или простой возможности того, что органы власти окажутся не способны предотвратить или нейтрализовать насилие, исходящее от противников проведения собрания, недостаточно; государство должно быть способно продемонстрировать на основе оценки конкретных рисков, что оно не сможет контролировать ситуацию даже если задействует многочисленный личный состав правоохранительных органов. Прежде чем будет принято такое крайнее решение, как запрет проведения собрания, должны быть рассмотрены менее радикальные ограничения, такие как перенос времени или места его проведения.

53. Время, место и способ проведения собраний, как правило, регулируются без учета их содержания, и, несмотря на существование в определенных пределах ограничений, регулирующих эти элементы, ответственность за обоснование любых таких ограничений в каждом конкретном случае лежит на органах власти. Любые такие ограничения все же должны, насколько это возможно, позволять участникам собираться в пределах видимости и слышимости их целевой аудитории или в любом месте, имеющем значение для их цели в силу иных причин.

54. Что касается ограничений в отношении времени проведения собраний, то участникам должна быть предоставлена достаточная возможность изложить свое мнение или эффективно добиваться других своих целей. Как правило, завершение мирных собраний должно происходить естественным образом. Ограничения в отношении точного времени дня или даты, когда собрания могут или не могут проводиться, вызывают обеспокоенность в связи с их совместимостью с Пактом. Собрания не следует ограничивать только по причине их частоты. Время, продолжительность или частота демонстрации могут, например, играть важную роль в достижении ее цели. Однако кумулятивное воздействие частых собраний может взвешиваться в сопоставлении с пропорциональной оценкой того или иного ограничения. Например, собрания, регулярно проводимые в ночное время в жилых районах, могут иметь существенные последствия для населения близлежащих кварталов.

55. Что касается ограничений в отношении такой составляющей, как место собрания, то мирные собрания в принципе могут проводиться во всех местах, в которые имеет или должно иметь доступ население, таких как общественные площади и улицы. Хотя нормы, касающиеся доступа населения в некоторые места, такие как здания и озелененные зоны, могут также ограничивать право собраний в таких местах, применение таких ограничений к мирным собраниям должно быть обоснованным по смыслу статьи 21. Не следует отводить для мирных собраний отдаленные районы, в которых собрание не сможет эффективно привлечь внимание своих адресатов или широких кругов населения. В качестве общего правила не допускается полный запрет всех собраний в столичных городах, во всех общественных местах, за исключением одного определенного места в том или ином городе или за его пределами, или же на всех улицах города.

56. Как правило, следует избегать запрета на проведение собраний в периметре таких мест, как здания судов, парламентов, зданий исторического значения или других официальных зданий, в частности потому, что эти здания являются общественными местами. Любые ограничения на проведение собраний в таких местах и в непосредственной близости от них должны быть конкретно обоснованы и четко определены.

57. Хотя сходы в частных помещениях подпадают под действие права на мирные собрания, должны быть должным образом учтены интересы других собственников. Степень ограничений, которые могут быть наложены на подобный сход, зависит от различных соображений, например является ли соответствующее пространство обычно общедоступным, характер и степень потенциального нарушения интересов других собственников в результате схода, имеется ли согласие собственников на подобное использование, оспаривается ли в ходе собрания право собственности на данное пространство и имеются ли у участников другие разумные средства для достижения цели собрания, при соблюдении принципа их проведения в пределах видимости и слышимости аудитории. Доступ на объект частной собственности не может быть запрещен на дискриминационной основе.

58. Что касается ограничений в отношении способа проведения мирных собраний, то на усмотрение участников следует оставить такие вопросы, как использование для выражения своих идей оборудования, в частности плакатов, мегафонов, музыкальных инструментов или других технических средств, таких как проекционное оборудование. В рамках собрания может предусматриваться монтаж временных конструкций, в том числе звуковых систем, для обеспечения охвата аудитории или иного достижения своей цели.

59. Как правило государствам-участникам не следует ограничивать число участников собраний. Любое такое ограничение может быть приемлемым только в том случае, если существует четкая связь с одним из законных оснований для ограничений, как это предусмотрено в статье 21, например в случае необходимости установления максимальной вместимости стадиона или мостового сооружения по соображениям общественной безопасности или в случае необходимости физического дистанцирования по соображениям охраны здоровья населения.

60. Ношение участниками собрания аксессуаров, закрывающих лицо, или иных средств маскировки, таких как капюшоны или маски, или принятие других мер с целью анонимизации своего участия может являться элементом выражения мнения участниками мирного собрания или способом защиты от репрессий или конфиденциальности частной жизни, в том числе в контексте новых технологий наблюдения. Участникам следует позволять сохранять анонимность, за исключением тех случаев, в которых их действия представляют собой разумные основания для задержания или в случае наличия иных аналогичных веских причин, например если предмет, закрывающий лицо, является частью символа, на который в исключительном порядке наложены ограничения по причинам, указанным выше (см. п. 51). Само по себе использование маскировки не следует считать признаком насильственного умысла.

61. В то время как сбор соответствующих информации и данных государственными органами может при определенных обстоятельствах способствовать проведению собраний, он не должен приводить к подавлению прав или сдерживанию. Любой сбор информации, как государственными, так и частными организациями, в том числе посредством наблюдения или перехвата сообщений, а также способ сбора и хранения данных, обмена ими и обеспечения доступа к ним, должны строго соответствовать применимым международным стандартам, включая право на неприкосновенность частной жизни, и ни в коем случае не могут быть направлены на запугивание или преследование участников или потенциальных участников собраний. Такая практика должна регулироваться соответствующими и известными населению нормами внутреннего права, совместимыми с международными стандартами и подлежащими тщательному изучению в судах.

62. Сам по себе факт публичности собрания не исключает возможности нарушения неприкосновенности частной жизни участников. Право на неприкосновенность частной жизни может быть нарушено, например при использовании технологий распознавания лиц или других технологий, позволяющих идентифицировать отдельных участников в толпе. То же относится и к мониторингу социальных сетей для сбора информации об участии в мирных собраниях. Необходимо осуществлять независимый и прозрачный контроль и надзор за решениями о сборе личной информации и данных по лицам, участвующим в мирных собраниях, а также за обменом ими или их хранением, с тем чтобы обеспечить совместимость таких действий с Пактом.

63. Свобода государственных должностных лиц участвовать в мирных собраниях не должна ограничиваться более, чем это строго необходимо для обеспечения убежденности населения в их беспристрастности и, тем самым, в их способности выполнять свои служебные обязанности, при этом любые такие ограничения должны соответствовать положениям статьи 21.

64. Требование к участникам или организаторам обеспечить внесение средств или внести средства на оплату расходов на охрану порядка или безопасность, медицинскую помощь или уборку или иные общественные услуги, связанные с проведением мирных собраний, как правило, несовместимы со статьей 21.

65. От организаторов и участников ожидается, что они соблюдут требования законодательства, предъявляемые к собраниям, и они могут быть привлечены к ответственности за свои собственные противоправные действия, в том числе за подстрекательство других лиц. Если в исключительных обстоятельствах организаторы привлекаются к ответственности за ущерб или телесные повреждения, которые не были причинены ими непосредственно, то такое привлечение к ответственности должно ограничиваться случаями, когда имеются доказательства того, что организаторы имели разумную возможность предвидеть и предотвратить такой ущерб или телесные повреждения. Примером передовой практики для организаторов является назначение лиц, ответственных за поддержание порядка, в случае такой необходимости, однако в законодательном порядке такое требование предъявляться не должно.

66.Органы власти не могут требовать от отдельных лиц обещаний или обязательств не организовывать собрания или не участвовать в них в будущем. С другой стороны, никто не может быть принужден к участию в собрании.

67.В тех случаях, когда за противоправные действия на организаторов или участников мирного собрания налагаются уголовные или административные санкции, такие санкции должны быть соразмерными, недискриминационными по своему характеру и не должны основываться на неточно или слишком широко определенных правонарушениях, а также не должны подавлять действия, защищаемые Пактом.

68.Хотя за акты терроризма должна предусматриваться уголовная ответственность в соответствии с международным правом, определение таких преступлений не должно быть чрезмерно широким или дискриминационным и не должно применяться так, чтобы ограничивать осуществление права на мирные собрания или препятствовать ему. В законах о противодействии терроризму не может предусматриваться уголовная ответственность за организацию мирного собрания или участие в нем как таковые.

69. Обращение в суды или другие судебные органы за средствами правовой защиты в связи с ограничениями должно быть легкодоступным, включая возможность апелляции или пересмотра. Момент и продолжительность таких разбирательств, в ходе которых оспариваются ограничения в отношении собрания, не должны ставить под угрозу осуществление соответствующего права. Процессуальные гарантии, предусмотренные Пактом, применяются во всех таких случаях, а также в отношении таких вопросов, как задержание или исполнение наказаний, включая штрафы, в связи с мирными собраниями.