II.Сфера действия права на мирные собрания

Комитет по правам человека

Замечание общего порядка № 37 (2020) о праве на мирные собрания (статья 21) *

I.Введение

1.Благодаря основному праву человека на мирные собрания отдельные лица могут выражать свое мнение коллективно и участвовать в общественном строительстве. Право на мирные собрания важно как самостоятельное право, поскольку защищает возможность человека осуществлять свою индивидуальную автономию сообща с другими. Вместе с другими смежными правами оно формирует саму основу системы государственного управления с участием граждан, базой для которой являются демократия, права человека, верховенство права и плюрализм. Мирные собрания могут играть важнейшую роль в обеспечении участникам процесса возможности распространять идеи и амбициозные цели в общественной сфере и получать определенную поддержку или встречать противодействие таким идеям и целям. В тех случаях, когда на мирных собраниях высказываются жалобы, в их ходе может предоставиться возможность урегулировать разногласия на инклюзивной и мирной основе с широким участием граждан.

2.Кроме того, право на мирные собрания является ценным инструментом, который может использоваться и используется для признания и реализации широкого спектра других прав, включая экономические, социальные и культурные права. Это особенно важно для маргинализированных лиц и групп. Несоблюдение и необеспечение права на мирные собрания, как правило, является признаком репрессий.

3.В первом предложении статьи 21 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривается следующее: «Признается право на мирные собрания». Это право сформулировано аналогичным образом в других международных и региональных договорах, а его содержание более подробно определено договорными органами, например в их мнениях, заключительных замечаниях, резолюциях, руководящих принципах толкования и судебных решениях. Помимо обязательства признавать право на мирные собрания по международному праву, подавляющее большинство государств признают это право также в своих национальных конституциях.

4.Право на мирные собрания защищает ненасильственные собрания, проводимые отдельными лицами для конкретных целей, главным образом в целях выражения мнений. Оно представляет собой индивидуальное право, осуществляемое в коллективном порядке. Таким образом, неотъемлемой частью этого права является ассоциативный элемент.

5.Право на мирные собрания имеют все, как граждане, так и неграждане. Его могут осуществлять, например, иностранные граждане, мигранты (имеющие документы или не имеющие их), просители убежища, беженцы и лица без гражданства.

6.Статья 21 Пакта защищает мирные собрания, где бы они ни проводились: на открытом воздухе, в помещении и в онлайн-режиме; в местах общественного и частного пользования; в случае сочетания нескольких из вышеуказанных мест. Такие собрания могут принимать различные формы, включая демонстрации, протесты, собрания, шествия, митинги, сидячие забастовки, протестные или памятные мероприятия при свечах и флешмобы. Они защищены согласно статье 21, независимо от того, осуществляются ли они без передвижения, как в случае пикетирования, или с передвижением, как в случае шествия или марша.

7.Во многих случаях мирные собрания не преследуют спорных целей и редко создают помехи или вообще не создают таковых. Они могут проводиться в таких целях, как празднование национального праздника или результатов спортивного мероприятия. Однако в некоторых случаях мирные собрания могут использоваться для отстаивания спорных идей или целей. В силу своего масштаба или характера они могут препятствовать, например, движению автотранспорта или пешеходов или экономической деятельности. Эти последствия, будь то преднамеренные или непреднамеренные, не являются основанием для лишения таких собраний защиты, которой они пользуются. В той мере, в которой то или иное мероприятие может привести к появлению подобных помех или рисков, они должны регулироваться в рамках Пакта.

8.Признание права на мирные собрания налагает на государства-участники соответствующее обязательство уважать и обеспечивать его осуществление без какой-либо дискриминации. Для этого государства должны разрешать проведение таких собраний без необоснованного вмешательства, содействовать осуществлению соответствующего права и защищать их участников. Во втором предложении статьи 21 предусматриваются основания для возможных ограничений, однако любые такие ограничения должны быть минимальными. Фактически, ограничения могут быть наложены только при определенных условиях.

9.Полная защита права на мирные собрания возможна только тогда, когда защищены и другие, зачастую пересекающиеся с друг с другом, права, в особенности свобода выражения мнений, свобода ассоциации и участия в политической жизни. Защита права на мирные собрания зачастую зависит также от реализации более широкого спектра гражданских и политических прав, а также экономических, социальных и культурных прав. В тех случаях, когда действия отдельных лиц приводят к лишению их защиты, предусмотренной в статье 21, например если они совершают насильственные действия, за ними сохраняются другие права, предусмотренные Пактом, с учетом применимых ограничений и условий.

10.Способы проведения собраний и их контекст с течением времени меняются. Это, в свою очередь, может повлиять на отношение к ним властей. Например, поскольку новые коммуникационные технологии дают возможность проводить собрание полностью или частично в онлайн-режиме и зачастую являются неотъемлемым элементом организации собраний с физическим присутствием участников, участия в них и их мониторинга, то помехи таким коммуникационным средствам могут воспрепятствовать проведению собраний. Хотя технологии наблюдения могут использоваться для выявления угроз применения насилия и, таким образом, для защиты населения, они также могут нарушить право на неприкосновенность частной жизни и другие права участников и посторонних лиц и, тем самым, оказать сдерживающее воздействие. Кроме того, общедоступные пространства и коммуникационные платформы все чаще оказываются в собственности частных лиц и под другими формами контроля. Такие соображения должны лечь в основу современного понимания правовой базы, необходимой в связи со статьей 21.

Комитет по правам человека

Замечание общего порядка № 37 (2020) о праве на мирные собрания (статья 21) *

I.Введение

1.Благодаря основному праву человека на мирные собрания отдельные лица могут выражать свое мнение коллективно и участвовать в общественном строительстве. Право на мирные собрания важно как самостоятельное право, поскольку защищает возможность человека осуществлять свою индивидуальную автономию сообща с другими. Вместе с другими смежными правами оно формирует саму основу системы государственного управления с участием граждан, базой для которой являются демократия, права человека, верховенство права и плюрализм. Мирные собрания могут играть важнейшую роль в обеспечении участникам процесса возможности распространять идеи и амбициозные цели в общественной сфере и получать определенную поддержку или встречать противодействие таким идеям и целям. В тех случаях, когда на мирных собраниях высказываются жалобы, в их ходе может предоставиться возможность урегулировать разногласия на инклюзивной и мирной основе с широким участием граждан.

2.Кроме того, право на мирные собрания является ценным инструментом, который может использоваться и используется для признания и реализации широкого спектра других прав, включая экономические, социальные и культурные права. Это особенно важно для маргинализированных лиц и групп. Несоблюдение и необеспечение права на мирные собрания, как правило, является признаком репрессий.

3.В первом предложении статьи 21 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривается следующее: «Признается право на мирные собрания». Это право сформулировано аналогичным образом в других международных и региональных договорах, а его содержание более подробно определено договорными органами, например в их мнениях, заключительных замечаниях, резолюциях, руководящих принципах толкования и судебных решениях. Помимо обязательства признавать право на мирные собрания по международному праву, подавляющее большинство государств признают это право также в своих национальных конституциях.

4.Право на мирные собрания защищает ненасильственные собрания, проводимые отдельными лицами для конкретных целей, главным образом в целях выражения мнений. Оно представляет собой индивидуальное право, осуществляемое в коллективном порядке. Таким образом, неотъемлемой частью этого права является ассоциативный элемент.

5.Право на мирные собрания имеют все, как граждане, так и неграждане. Его могут осуществлять, например, иностранные граждане, мигранты (имеющие документы или не имеющие их), просители убежища, беженцы и лица без гражданства.

6.Статья 21 Пакта защищает мирные собрания, где бы они ни проводились: на открытом воздухе, в помещении и в онлайн-режиме; в местах общественного и частного пользования; в случае сочетания нескольких из вышеуказанных мест. Такие собрания могут принимать различные формы, включая демонстрации, протесты, собрания, шествия, митинги, сидячие забастовки, протестные или памятные мероприятия при свечах и флешмобы. Они защищены согласно статье 21, независимо от того, осуществляются ли они без передвижения, как в случае пикетирования, или с передвижением, как в случае шествия или марша.

7.Во многих случаях мирные собрания не преследуют спорных целей и редко создают помехи или вообще не создают таковых. Они могут проводиться в таких целях, как празднование национального праздника или результатов спортивного мероприятия. Однако в некоторых случаях мирные собрания могут использоваться для отстаивания спорных идей или целей. В силу своего масштаба или характера они могут препятствовать, например, движению автотранспорта или пешеходов или экономической деятельности. Эти последствия, будь то преднамеренные или непреднамеренные, не являются основанием для лишения таких собраний защиты, которой они пользуются. В той мере, в которой то или иное мероприятие может привести к появлению подобных помех или рисков, они должны регулироваться в рамках Пакта.

8.Признание права на мирные собрания налагает на государства-участники соответствующее обязательство уважать и обеспечивать его осуществление без какой-либо дискриминации. Для этого государства должны разрешать проведение таких собраний без необоснованного вмешательства, содействовать осуществлению соответствующего права и защищать их участников. Во втором предложении статьи 21 предусматриваются основания для возможных ограничений, однако любые такие ограничения должны быть минимальными. Фактически, ограничения могут быть наложены только при определенных условиях.

9.Полная защита права на мирные собрания возможна только тогда, когда защищены и другие, зачастую пересекающиеся с друг с другом, права, в особенности свобода выражения мнений, свобода ассоциации и участия в политической жизни. Защита права на мирные собрания зачастую зависит также от реализации более широкого спектра гражданских и политических прав, а также экономических, социальных и культурных прав. В тех случаях, когда действия отдельных лиц приводят к лишению их защиты, предусмотренной в статье 21, например если они совершают насильственные действия, за ними сохраняются другие права, предусмотренные Пактом, с учетом применимых ограничений и условий.

10.Способы проведения собраний и их контекст с течением времени меняются. Это, в свою очередь, может повлиять на отношение к ним властей. Например, поскольку новые коммуникационные технологии дают возможность проводить собрание полностью или частично в онлайн-режиме и зачастую являются неотъемлемым элементом организации собраний с физическим присутствием участников, участия в них и их мониторинга, то помехи таким коммуникационным средствам могут воспрепятствовать проведению собраний. Хотя технологии наблюдения могут использоваться для выявления угроз применения насилия и, таким образом, для защиты населения, они также могут нарушить право на неприкосновенность частной жизни и другие права участников и посторонних лиц и, тем самым, оказать сдерживающее воздействие. Кроме того, общедоступные пространства и коммуникационные платформы все чаще оказываются в собственности частных лиц и под другими формами контроля. Такие соображения должны лечь в основу современного понимания правовой базы, необходимой в связи со статьей 21.

II.Сфера действия права на мирные собрания

11.Факт наличия защиты участия того или иного лица в каком-либо собрании в силу статьи 21 устанавливается в два этапа. Во-первых, необходимо определить, охватываются ли действия соответствующего лица защитой, предоставляемой на основании этого права, т. е. представляют ли собой такие действия участие в «мирном собрании» (как описано в настоящем разделе). Если это так, то государство обязано уважать и обеспечивать права участников (согласно описанию в разделе III ниже). Во‑вторых, необходимо установить, являются ли какие-либо ограничения на осуществление этого права законными в данном контексте (согласно описанию в разделе IV ниже).

12.Участие в собрании подразумевает организацию схода или участие в нем людей с такими целями, как самовыражение, изложение какой-либо позиции по конкретному вопросу или обмен идеями. Сход также может проводиться с целью утверждения или подтверждения групповой солидарности или идентичности. Собрания могут преследовать не только такие цели, но и носить, например, развлекательный, культурный, религиозный или коммерческий характер и при этом подлежать защите в соответствии со статьей 21.

13.В то время как понятие «собрание» подразумевает, что в сходе будет участвовать более одного человека, одно единственное лицо, выражающее протест, пользуется в соответствии с Пактом сопоставимой защитой, например в силу статьи 19. Хотя осуществление права на мирные собрания обычно понимается как нечто, относящееся к физическому сходу людей, предусмотренная статьей 21 защита распространяется также на дистанционное участие в собраниях и их организацию, например в онлайн-режиме.

14.Во многих случаях мирные собрания организуются заранее, что оставляет организаторам время для уведомления органов власти с целью проведения необходимых приготовлений. Однако стихийные собрания, как правило представляющие собой непосредственную реакцию на текущие события, независимо от того, координируются они или нет, в равной степени защищены статьей 21. Контрдемонстрация имеет место в том случае, когда собрание проводится для того, чтобы выразить свое несогласие с другим собранием. Оба собрания могут подпадать под сферу действия защиты статьи 21.

15.Мирное собрание противопоставляется собранию, характеризующемуся широкомасштабным и тяжким насилием. Таким образом, термины «мирный» и «ненасильственный» в этом контексте взаимозаменяемы. Право на мирные собрания по определению не может осуществляться с применением насилия. В контексте статьи 21 под насилием, как правило, подразумевается применение участниками физической силы к другим лицам, могущее привести к телесным повреждениям или смерти, а также к нанесению значительного материального ущерба. Просто толкание и оттеснение или создание помех автомобильному или пешеходному движению или повседневной деятельности насилием не являются.

16. Если участники собрания ведут себя мирно, то тот факт, что его организаторы или участники не соблюли отдельные внутренние правовые требования к проведению собрания, сам по себе не выводит участников из сферы защиты, предусмотренной статьей 21. Коллективное гражданское неповиновение или акции прямого действия могут подпадать под действие статьи 21 при том условии, что они не носят насильственного характера.

17.Четкую разницу между мирными и немирными собраниями можно провести не всегда, однако по презумпции собрания считаются мирными. Более того, отдельные акты насилия со стороны некоторых участников не следует приписывать другим участникам, организаторам или собранию как таковому. Таким образом, некоторые участники собрания могут быть защищены на основании статьи 21, а другие участники того же собрания — нет.

18. Чтобы ответить на вопрос о том, является ли то или иное собрание мирным, необходимо установить, исходит ли от его участников насилие. Насилие в отношении участников мирного собрания со стороны органов власти или провокаторов, действующих от их имени, не превращает такое собрание в немирное. То же самое касается и насилия в отношении собрания со стороны публики или участников контрдемонстраций.

19.Действия конкретных участников собрания могут быть сочтены насильственными, если органы власти смогут представить достоверные доказательства того, что до или во время мероприятия эти участники подстрекали других к насилию и что такие действия могут привести к насилию, что участники намерены применить насилие и планируют осуществить такие намерения или что насилие с их стороны неизбежно. Отдельных примеров таких действий недостаточно для того, чтобы охарактеризовать все собрание как немирное, однако если они явно широко практикуются внутри собрания, то участие в нем как таковое больше не защищено на основании статьи 21.

20. Ношение участниками предметов, которые являются или могут считаться оружием, или защитного снаряжения, такого как противогазы или шлемы, не обязательно достаточно для признания действия этих участников насильственными. Этот вопрос должен решаться в каждом конкретном случае в зависимости, в частности, от национального регулирования ношения оружия (особенно огнестрельного), местных культурных обычаев, наличия признаков намерения применить насилие и опасности насилия, которую представляет собой присутствие таких предметов.