Экономические районы и зоны развития туризма. Кадастр туристских ресурсов

 

В 70-80-х гг. в бывшем СССР была предпринята попытка районирования туристских территорий с выделением зон приоритетного развития туризма с привязкой к экономическим районам и административным границам. На основании данных работ была создана карта туристских районов СССР.

В России с тех пор комплексная «инвентаризация» туристских ресурсов на федеральном и региональном уровнях практически не проводилась, хотя произошли радикальные территориальные, структурные, экономические и административные изменения границ бывшего единого туристского пространства.

Локальная «инвентаризация» туристских территорий и туристских ресурсов была осуществлена только в нескольких субъектах федерации: Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Ярославле и др., что было положено в основу разработки целевых комплексных программ развития туризма в данных регионах. В других же регионах Российской Федерации аналогичные программы были разработаны без комплексного учета качественных и количественных параметров туристских ресурсов, а также без их должной экономической оценки.

В Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации» (утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. № 177) была заложена Концепция ООН - ВТО устойчивого развития туризма как экологически безопасной формы использования природных и культурных ресурсов. В рамках этой Программы в разделе «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы» было предусмотрено выполнение некоторых разделов, связанных с Концепцией ООН - ВТО, а именно:

· «Разработка Генеральной схемы развития и размещения зон и объектов туризма на территории Российской Федерации»;

· «Разработка методических рекомендаций по определению предельно-допустимых нагрузок на территории при формировании туристских потоков».

Отсутствие финансирования первого этапа (1996-1997 гг.) данной Программы явилось причиной невыполнения в должном объеме этих работ.

В перечне мероприятий по выполнению задач второго этапа (1998- 2005 гг.) Программы, утвержденных Распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 1999 г. № 2090-р, также предусмотрено несколько аналогичных проектов:

· «Создание банка данных туристских объектов всероссийского значения» (период разработки 2000-2005 гг., целевое финансирование не предусмотрено);

· «Разработка схем перспективного размещения туристских объектов и развития туристской инфраструктуры на территории Российской Федерации» (перенесена невыполненная на первом этапе работа и частично изменено ее название, срок выполнения 2000-2005 гг.);

• «Разработка стандартного туристского паспорта территории» (без целевого финансирования, срок выполнения 1999-2000 гг.).

Разработки перечисленных основополагающих проектов развития туризма в рамках принятой Концепции ООН - ВТО либо не были выполнены на первом этапе реализации Программы, либо перенесены сроки их выполнения на более поздний период. Отсутствие целевого финансирования ряда работ и перевод их в статус инициативного финансирования за счет средств Министерства по физической культуре, спорту и туризму РФ ставит под сомнение их выполнение в указанные сроки. Это означает, что на ближайшую перспективу не будет сформирована научная и методическая база федеральной и региональных программ развития туризма в стране.

Возможность выполнения данной работы в рамках создания Единого земельного кадастра Российской Федерации (Постановление Правительства РФ «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» от 3 августа 1996 г. № 932) в качестве самостоятельной подпрограммы была упущена из-за слабой координации министерств и ведомств. Учитывая, что сроки разработки Единого земельного кадастра РФ были намечены на 2000-2001 гг., а данная работа была профинансирована из бюджета, это могло быть значительно дешевле и быстрее.

В соответствии с действующим законодательством, кроме Единого земельного кадастра РФ, предусмотрены разработка и ведение Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает сведения о статусе территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, учета территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

Порядок разработки и ведения Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий устанавливается Правительством РФ и соответствующими ведомствами (Постановление Правительства РФ «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых территорий» от 19 октября 1996 г. № 1249 и Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «Об утверждении правил ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» от 4 июля 1997 г. №312).

В реальной ситуации разработчики региональных программ вынуждены использовать устаревшие данные по качественной и количественной оценкам туристских ресурсов, выполненные в 70-80-е гг. в СССР, данные Единого земельного кадастра, Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, устаревшие топографические материалы и др., что отражается на их точности и достоверности.

Разработка инвестиционных проектов развития туризма и программ инвестиционной привлекательности туристских районов невозможна без использования «свежих», оперативных и мониторинговых показателей и экономической оценки туристских ресурсов. Основой разработки федеральных и региональных программ развития туризма должен стать Единый кадастр туристских ресурсов РФ.

Для создания Единого кадастра туристских ресурсов РФ предлагается следующая концептуальная модель.

1.Оценка земельных, водных и иных природных ресурсов на предмет их использования в туристско-рекреационной деятельности.

2.Анализ климатических и ландшафтных особенностей территорий.

3.Определение территорий, имеющих федеральный, региональный и местный статусы особо охраняемых природных территорий.

4.Мониторинг экологической безопасности территорий.

5.Определение устойчивости территорий к антропогенным туристским нагрузкам.

6.Оценка территорий по насыщенности природными и культурными туристскими ресурсами и определение их аттрактивности.

7.Районирование туристских территорий в рамках существующих административных границ регионов или федеральных округов.

8.Оценка инфраструктуры и индустрии туризма на выделенных туристских территориях, в том числе:

· вместимость баз размещения и питания;

· мощность предприятий транспортной индустрии;

· мощность предприятий бытового обслуживания и туристского сервиса;

· количественная и качественная оценки трудовых ресурсов.

9.Экономическая и социокультурная оценка туристских территорий.

10.Рейтинговая оценка туристских территорий и их классификация на зоны федерального, регионального (межрегионального) и муниципального значений.

11.Паспортизация туристских территорий и совокупных туристских ресурсов.

12.Разработка стандартов потребления туристских ресурсов по выделенным зонам с учетом предельно-допустимых антропогенных нагрузок на территорию.

13. Разработка Единого кадастра туристских ресурсов.

14.Разработка Генеральной схемы размещения туристских ресурсов, туристских зон и объектов инфраструктуры и индустрии туризма.

15.Разработка федеральных и региональных каталогов и топографических карт туристского районирования и размещения туристских ресурсов.

16.Разработка системы оперативного мониторинга и контроля потребления туристских ресурсов.

17.Создание федерального реестра паспортизированных туристских территорий и туристских маршрутов.

18.Разработка федеральных и региональных программ развития туризма на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Программы развития туризма являются заключительным этапом выполнения научно-исследовательских, методических, изыскательских, организационных и иных мероприятий. Включение таких мероприятий в качестве составных частей программ целесообразно в изложенной ранее пространственной и временной последовательности.

Предлагаемая концептуальная модель должна учитывать также следующее:

1.Туристские ресурсы в соответствии с Концепцией ООН-ВТО должны рассматриваться комплексно с учетом санаторно-курортных и спортивно-оздоровительных факторов.

2.Туристское районирование должно быть осуществлено на основании четких научно обоснованных признаков (показателей).

3.Туристское районирование должно учитывать экономический и социально-культурный прогнозы развития административной территории.

4.Туристское районирование должно быть системным и иерархическим: федеральная схема размещения туристских территорий - туристские региональные территории - туристские муниципальные (районная) территории - туристские маршруты.

5.Туристское районирование и зонирование целесообразно увязывать с жесткой системой оценочных критериев (баллов); чем больше баллов набирает туристская территория по утвержденным критериям, тем выше ее статус в принятой туристской иерархии: туристская зона федерального значения, регионального (межрегионального) и местного значения.

Единый кадастр туристских ресурсов РФ можно использовать в качестве:

· инструмента планирования и прогнозирования развития туризма в регионе;

· контроля уровня потребления и восстановления туристских ресурсов;

· инструмента для определения туристской нагрузки на территории;

· системы учета и многокритериального ранжирования ресурсов;

· экономической оценки туристских ресурсов;

· обоснования проектирования туристского маршрута;

• самостоятельной информационно-справочной системы и др.

Проведение комплекса предлагаемых мероприятий рассчитано на период от пяти до десяти лет и потребует значительных инвестиционных (в том числе бюджетных и внебюджетных) ресурсов. Эти мероприятия могут быть выполнены также с привлечением консолидированных межпрограммных ресурсов, выделяемых на охрану окружающей среды, охрану и воспроизводство водных, лесных, биологических и иных ресурсов, охрану объектов культурного наследия, специальных фондов, налогов и сборов.

Для работы целесообразно привлечь ученых и специалистов соответствующего профиля, туристские администрации субъектов федерации, туристские общественные организации и фонды, студентов и аспирантов в рамках технологических практик и стажировок, школьников в период каникул, туристов самодеятельного, походного и спортивного направлений и др.

Одним из вариантов решения данной проблемы могло бы стать использование общественных работ (по примеру ряда зарубежных стран), на базе программ содействия занятости населения (Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения об организации общественных работ» от 14 июля 1997 г. № 875 (с изменениями от 12 ноября 1999 г.).

Под общественными работами понимается общедоступная трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленноств и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу.

Общественные работы призваны обеспечивать потребности территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер, и работ, предусмотренных в федеральных целевых и региональных программах социально-экономического развития, исходя из необходимости и целесообразности их организации.

Общественные работы могут быть организованы по следующим направлениям:

· строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;

· проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве;

· строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон;

· обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи;

· озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма;

· обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон;

· проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивных соревнований, фестивалей и т.д.);

· другие доступные виды трудовой деятельности.

Исходя из приведенного перечня общественных работ, регламентируемых Постановлением, следует, что временно не задействованные трудовые ресурсы (безработные) могли бы принять активное участие не только в паспортизации туристских ресурсов своих регионов с целью создания их кадастра, но и в выполнении различных работ по строительству и реконструкции объектов инфраструктуры туризма и предприятий индустрии туризма.

Заказчиком и координатором выполнения данных работ должны выступить туристские администрации субъектов федерации, Министерство по физической культуре, спорту и туризму РФ и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

Финансирование данных работ - долевое: из бюджета региональных центров занятости и туристских администраций субъектов федерации.

С учетом материальной базы и, в частности, обеспеченности средствами размещения, все эти регионы можно разделить на три категории: с относительно высоким, средним и низким уровнями развития туристской инфраструктуры по сравнению с общим уровнем ее развития в РФ.

К первому уровню относятся часть Северо-Западного региона, Москва и Московская область, Черноморское и Азовское побережья, Кавказские Минеральные воды. Второй уровень охватывает часть Северо-Западного региона, Балтийское побережье, Золотое кольцо древних русских городов, Поволжье и Северный Кавказ. Третий уровень включает Север, Горный Алтай, Горную Шорию, Байкал, Якутию, Приморье, Сахалин, Курилы, Камчатку.

Таким образом, туристские ресурсы рассматриваются как один из факторов развития туризма и исходный базис для планирования производства туристского продукта.

Туристский потенциал России формируется из двух составляющих: рекреационно-познавательных и природно-рекреационных ресурсов и выражается в миллионах человеко-дней пребывания туристов в конкретном регионе в год.

Зоны развития туризма федерального значения специализированы по видам туризма, а также городам, районам и регионам, рекомендуемым для развития как туристские центры соответствующих уровней.

Согласно размещению туристских ресурсов можно производить подробную паспортизацию зон перспективного развития туризма. Конечный результат зонирования территорий и их паспортизации - определение предельно допустимой туристской нагрузки на данную территорию с учетом ее полного воспроизводства и экологической защиты.

Диаграмма нагрузки (человек/км²), как правило, определяется для каждой зоны по месяцам (в ряде случаев по сезонам). На основании полученных данных подготавливаю предложения по временному ограничению, запрещению или использованию туристских ресурсов данной зоны без ограничений. В России такая оценка ввиду высокой дороговизны очень слабо развита, однако лишь она способна дать наиболее достоверную картину ситуации, которая сложилась в регионах страны.

Туристская статистика в России не позволяет пока определить точные значения показателей туристской нагрузки по регионам. В целом по России по данным прибытий с туристской целью на 2000 г. такой показатель составлял величину около 1,3 человек/км². Данные по туристской нагрузке закладываются в основу при планировании туристской деятельности и разработке туристских маршрутов, а также при разработке мероприятий по защите и воспроизводству природных туристских ресурсов.

ВТО рекомендует государствам проводить регулярную оценку туристской нагрузки. Только с помощью этого вида оценки можно выявить страны и регионы-лидеры по туристской нагрузке на территории. Туристская нагрузка считается, исходя из отношения количества туристских прибытий за определенный срок (обычно за календарный год) к площади страны.

Анализируя приведенные данные, можно констатировать, что среди европейских стран большие показатели туристской нагрузки приходятся на Италию, Испанию, а наименьшие - на страны Скандинавского полуострова: Финляндию, Швецию, Норвегию. Максимальная туристская нагрузка приходится на Австрию - 208 человек/км². Это объясняется сравнительно небольшой площадью страны и большим круглогодичным туристским потоком.

Туристская нагрузка в других регионах мира определяется в основном количеством прибытий.

Ограничения или запрещения по использованию туристско-рекреационных ресурсов действуют для уникальных природных заповедников, заказников, природно-ландшафтных комплексов и др. Аналогичная практика существует во всех развитых странах, в том числе, где туризм является основной статьей национального дохода.

Следует особо остановиться на оценке туристских ресурсов Московского региона (Москвы и Московской области). Основой туристского ресурсного потенциала данного региона служат особо охраняемые природные территории и объекты природного и историко-культурного наследия.

Московский регион (Москва и Московская область) имеет самый большой в стране историко-культурный потенциал. Количество объектов показа составляет 38% от общероссийского показа (для сравнения: Санкт-Петербург, Новгородская и Псковская область в совокупности - только 16%). В структуре туристских ресурсов региона более 200 объектов внесены в реестр ООН.

Порядок создания, сохранения и использования туристских ресурсов в Москве регулируется «Комплексной программой развития туризма в Москве на период до 2010 г.» (Постановление Правительства Москвы «Об основных положениях Программы развития туризма в г. Москве на период до 2010 г.» от 8 августа 2000 г. № 602), распоряжением Мэра Москвы «О формировании архитектурного комплекса туристско-рекреационной зоны «Золотое кольцо Москвы» от 3 июня 1998 г. 557-РМ и другими нормативными документами.

Туризм для Москвы представляет собой такую отрасль экономики, которая позволяет при сравнительно небольших капиталовложениях обеспечить экономически рентабельное использование местных ресурсов - историко-культурного наследия, традиций, природы. Поэтому для условий Москвы правомерен выбор туристского развития города в качестве приоритетного направления по отношению к его промышленному развитию.

При этом предусмотрено максимальное освобождение основных туристских зон (особенно Центра города) от промышленных предприятий и коммунально-складских сооружений. Учитывая общее состояние российской экономики и, в частности, ситуацию в Москве, «экспорт достоинств» города является, по крайней мере, в ближайшие годы более простой и эффективной формой участия в экономическом разделении труда, чем участие в промышленной конкуренции, где наша продукция пока не соответствует стандартам мирового рынка.

Москва, обладая богатыми рекреационными ресурсами и многовековым культурно-историческим наследием, занимает особое место на туристском рынке и вызывает интерес у иностранцев. Большинство туристов из дальнего зарубежья выбирают Москву основной целью путешествия. Более 70 % иностранцев, прибывающих в Россию, посещают Москву.

В Москве и Московской области находится множество объектов показа. Уникальная архитектура, музеи, театры, церкви и соборы, современные и исторические здания и другие объекты привлекают в Москву туристов практически из всех стран мира.

Анализ ресурсов Москвы в соответствии с перечисленными факторами свидетельствует о том, что город обладает достаточно широким потенциалом туристского предложения.

Привлекательность Москвы как объекта туризма определяется следующими факторами.

1.Огромное историческое и культурное наследие города, неразрывно связанное с историей и культурой России.

2.Крупный гостинично-туристский комплекс (свыше 72 тыс. гостиничных мест, 4500 туристических фирм, 13 страховых обществ, 16 автотранспортных предприятий и др.).

3.Транспортная обеспеченность определяет Москву как отправную точку туристских маршрутов по историческим и культурным объектам Подмосковья и городам Золотого кольца.

4.Место проведения международных конгрессов, симпозиумов, семинаров, выставок, ярмарок, фестивалей - это база развития в столице делового и конгрессного туризма.

5.Международный культурный центр, где сосредоточено более 60 музеев и 40 театров, 2 цирка и др.

6.Крупнейший центр Русской Православной церкви (в городе более 130 храмов) - предпосылка для развития религиозного туризма.

7.В Москве проводятся международные соревнования по различным видам спорта.

8.Мероприятия, связанные с историей и культурой России.

9.Поездки туристов в столицу совмещаются с речными и морскими круизами.

10.Всемирная известность российской медицины и довольно низкие, по сравнению с мировыми цены привлекают иностранцев возможностью проведения в Москве курсов лечения.

Развитию туризма благоприятствует и удобное географическое положение Москвы, связанной с другими историко-культурными памятниками и городами прямым водным, автомобильным и железнодорожным сообщением.

В целях дальнейшего развития туризма и создания специальной туристско-рекреационной зоны в столице Российской Федерации предполагается создание туристско-рекреационной зоны «Золотое кольцо Москвы», включающей Кремль, Красную площадь, Александровский сад, торговый комплекс «Охотный ряд», Манежную площадь, выставочный зал «Манеж», Боровицкую площадь, Российскую государственную библиотеку, Государственный музей изобразительных искусств им. А.С.Пушкина, Храм Христа Спасителя, пешеходный мост через Москву-реку на «Стрелку», комплекс Третьяковской галереи в Лаврушинском переулке, Большой Москворецкий мост, Васильевский спуск, Китайгородскую стену на Москворецкой набережной, Старый гостиный двор, ГУМ, Красную площадь.

 

Туризм и экология

Несмотря на свою социально-гуманную роль, туризм видоизменяет экологию.

Реагируя на это, Греческая Православная церковь рекомендует для своих прихожан следующую новую молитву: «Господи Иисус Христос, сын Божий, будь милостив к большим городам, островам и деревням нашего православного Отечества, как и к святым монастырям, для которых мирская волна туристов сущее наказание».

Интенсивное неконтролируемое посещение туристами уникальных термальных источников (теплые или горячие источники и подземные воды) на Камчатке привели к изменению их водно-температурного баланса, в ряде же случаев - прекращению фонтанирования некоторых из них.

Снижение нанесения ущерба экологии индустрией туризма регулируется на государственном и международном уровнях за счет:

· экологического просвещения;

· ограничения туристско-рекреационной нагрузки на природные ресурсы;

· правового регулирования;

· экономического регулирования;

· налогового регулирования и т.д.

Информационная, просветительская и воспитательная деятельность предполагает использование имеющегося арсенала средств: экологического воспитания на всех уровнях предоставления образовательных услуг; беседы с туристами и памятки для туристов, отправляющихся в путешествие; использование средств массовой информации (радио, телевидение, печатные издания, конкурсы и т.д.).

Правовое регулирование является основой для любых действий по защите и воспроизводству туристских ресурсов в любом цивилизованном государстве. За последнее десятилетие в мире возникла потребность в создании туристского экологического права на базе уже ранее созданного общего экологического права, основные принципы которого таковы:

· бережное и рациональное использование природных ресурсов;

· регулирование потребления туристских ресурсов на основе мониторинга туристских нагрузок на территории;

· международное сотрудничество и координация деятельности по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов;

· платность природопользования;

· приоритет охраны жизни и здоровья человека, создание благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

· научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов, обеспечивающих устойчивое развитие общества;

· соблюдение экологических требований законодательства и др.

Данные принципы использованы в международном экологическом законодательстве, связанном с ограничением воздействия туризма на окружающую среду. Они заложены также в национальном туристском и экологическом праве, в общих нормативно-правовых актах РФ.

Согласно Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории, охрана памятников истории и культуры.

В федеральном законодательстве определены цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности. Основными целями государственного регулирования туристской деятельности являются: обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествия; охрана окружающей природной среды; создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов; рациональное использование природного и культурного наследия.

Вопросы рационального и бережного природопользования, в том числе туристскими ресурсами, рассматриваются в Законе РФ «Об охране окружающей среды» от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 (с изменениями и дополнениями).

В России приняты специальные законодательные акты, посвященные как правилам регулирования туристской деятельности на территории нашей страны, так и регулированию природользования и воздействия туризма на окружающую природную еду. К числу таких документов относится Федеральный закон Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» 1996 г.), в котором декларируется обязанность туриста во время путешествия сохранять окружающую природную среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в месте (стране) временного пребывания. Принят также Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ и Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ.

В Федерального законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» отмечено, что «…использование минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, должно гарантировать защиту месторождения от преждевременного истощения и загрязнения и защиту полезных ископаемых от утраты лечебных свойств».

Принят ряд других законодательных актов об охране уникальных природных комплексов: озера Байкал (Федеральный закон)б охране озера Байкал» от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ), природных парков, заповедников, заказников и др. (Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков» от 3 августа 1996 г. № 916), а также охране объектов культурного наследия.

Правовой режим потребления отдельных видов туристских ресурсов регулируется природоохранным законодательством, законодательством о музейных учреждениях, законодательством об охране исторических памятников, санитарно-эпидемиологическим законодательством и др.

Кроме приведенных национальных законодательных актов, вопросы туристского природопользования регулируются различными международными декларациями и конвенциями, принимаемыми ООН, ВТО, а также различными международными организациями.