Формат и функции регулирования в будущем

 

Следуя подходу на основе первых принципов, давайте разберемся, зачем вообще нужно регулирование. По сути, это функция, а не формат. Однако сегодня, если мы говорим о финансовом сегменте, она заключена в оболочку консервативных структур, которые всё хуже справляются со своей основной задачей.

Старейший из ныне действующих центральных банков, Риксбанк (Riksbank)[73] Швеции, работает с 1668 года и формально считается первым государственным регулятором денежного оборота. Впрочем, административный контроль за движением денежных средств существовал и до этого. Самые древние свидетельства государственного регулирования относятся к Египту, где примерно в 2750 году до н. э. выпускаемая государством валюта «шат» была привязана к золоту. В 1694 году, вскоре после Риксбанка, был учрежден Банк Англии (Bank of England), но его создали, чтобы собрать средства на войну с французским королем Людовиком XIV.

Сначала центральные банки были частными банками, принадлежащими правительству или королевскому семейству. Их функционал по регулированию финансовой системы складывался постепенно в XVIII–XIX веках. До 1844 года коммерческие банки Великобритании имели право выпускать собственные банкноты. Затем право на выпуск новых банкнот, обеспеченных золотом, стало принадлежать только центральному банку («сеньораж»[74]). Со временем центральные банки начали управлять банковской деятельностью вообще, в том числе выдавать банкам лицензии на проведение коммерческих операций. Позднее к компетенции центральных банков и органов кредитно‑денежного регулирования стало относиться формирование экономической политики как инструмента управления экономическим ростом. После мирового финансового кризиса 2007–2008 годов стало ясно, что центральные банки уже не в состоянии эффективно стимулировать экономический рост с помощью одной лишь кредитно‑денежной политики.

Регулирование деятельности банков предполагало, что центральный банк контролирует эмиссию валюты: право выпускать банкноты или принимать вклады имели только лицензированные банки. Всё изменилось в 1930‑х годах во время Великой депрессии, когда масштаб регулирования был значительно расширен, чтобы защитить потребителей от последствий краха банков и фондовых рынков.

Итак, регулирование деятельности институтов, принимающих вклады или выпускающих валюту, – традиционная задача центральных банков; но в мире, где группа программистов может выпустить свою криптовалюту, а технологические компании типа Ant Financial или Microsoft (через счета в учетных записях Xbox) и даже сеть кофеен Starbucks способны привлечь больше средств (читай: денег) клиентов, чем современный банк, инструменты и механизмы централизованного регулирования начинают сбоить.

Уже в ближайшем будущем всерьез встанет вопрос о ценности обладания банковской лицензией, ведь разные способы хранения средств становятся всё более взаимозаменяемыми, а нужные функции всё чаще предлагают небанковские игроки. Следует ли обязать Microsoft стать участником государственной системы страхования вкладов в связи с хранением средств на счетах в учетных записях пользователей? Следует ли требовать от компаний Ant Financial, Facebook или Amazon получения лицензии на осуществление банковских или платежных операций, чтобы они могли и дальше перемещать деньги между разными секторами экономики?

И как быть, например, компании Alipay, если она получит платежную лицензию в Китае, при этом обслуживая пользователей и за его пределами? Нужно ли требовать, чтобы Alipay получила лицензию в каждой стране, где работает? Существующие нормы предполагают, что да. А как быть с депозитами и средствами на счетах клиентов – компании Ant Financial надо получить банковскую лицензию во всех странах, где живут ее клиенты? Думаю, регуляторы – единственные, кто сочтет подобное требование обоснованным; акционеры Ant Financial скажут, что оно лишено смысла. Вполне возможна ситуация, когда китайские законы запрещают компании наподобие Ant Financial работать в США или когда требования регуляторов противоречат друг другу. Небанковская организация в Великобритании, имеющая лицензию на ведение электронных кошельков или лицензию альтернативного банка (challenger bank), не вправе принимать вклады от клиентов из Соединенных Штатов. Но что, если она предложит резиденту США разместить трансграничный депозит в биткойнах и затем выпустит на его имя дебетовую карту в Великобритании? Такое действие нарушит законодательство США, однако его будет очень непросто выявить и предотвратить.

Поскольку экономика становится всё более глобальной, а движение денег всё меньше зависит от географии, центральный банк сможет выполнять свою задачу по допуску технологических игроков к работе в привязке к традиционной банковской системе только в том случае, если последняя функционирует эффективно. Однако с экономической точки зрения существующие процедуры лицензирования банков и требования к владельцам банковских счетов просто не сработают применительно ко множеству характеризующих мир будущего способов хранения средств и обмена ими.

Возьмем, к примеру, виртуального ассистента на базе искусственного интеллекта или «умного» помощника типа Siri и Alexa, который через несколько лет сможет проводить коммерческие операции от вашего имени: «Алекса, забронируй столик на пятерых в китайском ресторане на вечер пятницы. Проверь, чтобы они подавали на ужин димсамы и имели оценку не ниже четырех звезд».

Если у нужного нам ресторана будет система обработки бронирования на базе искусственного интеллекта, то в какой‑то момент процесс оплаты будет полностью автоматизирован и передан агентам. Они будут взаимодействовать друг с другом, чтобы совершить платеж, но способ хранения средств не будет иметь значения: искусственный интеллект не остановит сделку потому, что к вашему аккаунту Alexa не привязана карта MasterCard. Если вы – турист из Китая, ужинающий в нью‑йоркском Чайна‑тауне, ваш AI‑агент, скорее всего, будет распоряжаться деньгами на облачных счетах WeChat или Alipay, привязанных к вашему телефону. К тому моменту, как вы закончите трапезу, AI‑агент ресторана уже успеет запросить оплату у вашего AI‑агента, а некая клиринговая система обеспечит перевод средств со счета Alipay на счет ресторана в банке Citibank, открытый в Нью‑Йорке.

Продолжим аналогию: что если ресторан получает продукты от робота‑доставщика и должен заплатить ему за доставку? Такой робот должен иметь возможность хранить средства, чтобы быть в состоянии принять оплату; но какой банк разрешит роботам, не имеющим номера социального страхования, открывать традиционные банковские счета и получать банковские карты с 16‑значными номерами? Намного вероятнее, что средства будут храниться не на традиционном банковском счете, а на пополняемой предоплаченной карте общего назначения или в так называемом электронном кошельке (PayPal, Venmo, Alipay, WeChat и т. д.). В ситуации, когда значительная доля операций проходит через небанковские счета, мы будем лицензировать каждого провайдера и по‑прежнему требовать гарантий по депозитам? Или мы предпочтем просто следить за деятельностью рыночных игроков, чтобы защищать потребителей?

 

Что может пойти не так?

 

Неэффективность регулятора может вызвать целую серию негативных явлений сразу в нескольких сферах.

Во‑первых, избыточное регулирование неизбежно застопорит внедрение нужных и полезных инноваций: регуляторы не замечают потенциального положительного эффекта, зато отлично видят все риски и негативные стороны. Инновации, особенно разработанные небольшими стартапами, в принципе предполагают определенные деловые и технологические риски. Некоторые инноваторы потерпят неудачу и понесут убытки, а их клиенты останутся ни с чем, включая тех, кто отважился инвестировать средства в незастрахованные инструменты. Также инновационные продукты не всегда будут безопасны в использовании. Конечно, утечки данных сегодня нередки и в банках, находящихся под пристальным контролем регулятора, но общественность и сами регуляторы будут куда острее реагировать на проблемы новых и непривычных организаций. Кроме того, многие политики постараются заблокировать внедрение инноваций, поддавшись давлению крупных участников рынка, заинтересованных в законодательной защите от более маневренных конкурентов.

Во‑вторых, недостаточное регулирование и пробелы в нормативно‑правовой базе сделают возможным появление и распространение новых рисков. В их числе: утечки персональных данных клиентов и нарушения кибербезопасности, активизация «прачечных» по отмыванию денег, предвзятость и неточность алгоритмов принятия решений, а также неустойчивость финансовой системы. Положение дел таково, что инновационные финансовые услуги появляются быстрее, чем успевает реагировать регулятор, и число пробелов будет только расти.

В‑третьих, непоследовательность регулирования может вызвать нарушения функционирования рынка, а также усилить неопределенность, что остановит приток инвестиций в перспективные направления. В большинстве стран полномочия и юрисдикции разных регуляторов пересекаются, а механизмы сотрудничества и координации неповоротливы и неэффективны. Особенно остро эта проблема стоит в США, где есть пять национальных агентств, непосредственно осуществляющих надзор за финансовыми институтами, пара десятков других структур, в полномочия которых входят вопросы финансового регулирования, и органы власти в пятидесяти штатах, также контролирующие банки и небанковские финансовые компании. Несмотря на усилия нескольких координирующих органов, такая разрозненность делает регулирование чрезвычайно непоследовательным, что способствует нормативной неопределенности и возникновению дополнительных рисков и, опять же, блокирует развитие инноваций.

Наконец, регулятор может просто перестать справляться с поставленными задачами. Регулирующие органы, использующие аналоговые технологии, будут всё сильнее отставать от участников отрасли, а также от преступников и террористов, использующих продвинутые цифровые методы и вычислительные процедуры на основе AI‑алгоритмов и анализа больших данных.

Перечисленные проблемы, несомненно, подорвут устойчивость финансовой системы. Регулирование и надзор в случае банков намного жестче, чем в случае небанковских организаций, и по ходу ускорения темпов рыночных изменений этот разрыв будет только увеличиваться. Скорее всего, банкам и дальше придется нести более высокие риски и издержки, связанные с соблюдением нормативно‑правовых требований, чем их конкурентам, а также тратиться на содержание старых систем, таких как сети отделений, особенно в бедных районах. Как следствие, банки потеряют некоторую долю рынка. Также вероятен крах банков, которые не сумеют приспособиться к новому порядку. Масштаб проблем будет только нарастать, по мере того как действия регуляторов и увеличение издержек начнут вытеснять инновации из банковского сектора в менее зарегулированные сферы – где в отсутствие контроля рост рисков может периодически приводить к кризисам, а реакционная политика, скорее всего, будет только усугублять ситуацию в долгосрочной перспективе (вспомним ипотечный кризис в США, после которого термин «теневой банкинг» стал повсеместно узнаваемым). Такие события способны вызывать кризисы ликвидности, достаточности капитала и доверия на уровне всей финансовой системы.

Кстати, не факт, что всё это навредит небанковским финансовым организациям. Хотя многие традиционные игроки считают «доверие к банкам» ключевой составляющей своей полезности для рынка, доверие к таким участникам, как M‑Pesa, Alipay и WeChat Pay, тоже очень велико благодаря функциональности, усиленной сетевым эффектом (network effect).

В сфере частного бизнеса компании, неспособные быстро приспособиться к новым технологиям, будут вытеснены более гибкими игроками, предлагающими большую полезность. Но в сфере регулирования судьбу организаций определяет суверенное правительство. Несмотря на вероятность некоторой реструктуризации, большинство из них продолжат функционировать. Чтобы предотвратить описанные выше провалы в законодательной сфере, таким организациям придется измениться. Путь к системе финансового регулирования XXI века будет долгим и трудным.

 

Составные элементы реформы

 

Залог успеха – стратегии, основанные на первых принципах и гарантирующие устойчивость финансовой системы, справедливые условия для клиентов и борьба с отмыванием денег (в некоторых странах – еще и поддержка экономического роста за счет поощрения конкуренции и расширение доступа к финансовым услугам для потребителей и предприятий малого бизнеса). Далее перечислены самые важные элементы реформы.

Регуляторные и надзорные технологии (supervisory technology, SupTech) [75]  – надзор по методу первых принципов, основанный на данных. Политикам придется меньше полагаться на правовое регулирование и активнее использовать надзор по методу первых принципов в сочетании с непрерывным мониторингом большого объема данных с учетом установленных критериев. Хотя в ряде сфер правовое регулирование может быть эффективно, в целом нормативные предписания и процедурные требования будут всё больше отставать от технологических изменений в продуктах и практиках. (В развитых странах разработка нового регуляторного требования может занимать до нескольких лет, так что к моменту принятия многие нормы уже безнадежно устаревают.)

Вместо этого регуляторы должны перейти к непрерывному, основанному на больших объемах данных и искусственном интеллекте контролю транзакций, делового поведения и работы рынка, используя надзорные технологии. Для этого придется установить количественно измеримые нормативы, которые позволят отследить соблюдение основополагающих принципов, на базе которых и составляются законодательные акты, – от требований к достаточности капитала с учетом рисков и процедур по предотвращению инсайдерской торговли до недопущения дискриминации потребителей.

Цифровое регулирование. В ходе реформы должны быть не просто улучшены старые аналоговые процессы, а созданы новые механизмы, изначально существующие в цифровой среде. Нужно определить, какие данные и анализ необходимы для достижения целей, и затем оцифровать принципы регулирования, улучшая, ускоряя и удешевляя работу системы – как это всегда происходит при переводе чего‑либо в цифровой формат. Во многих областях внедрение новых подходов должно осуществляться параллельно функционированию аналоговой модели, чтобы участники рынка могли выбирать между ними: это упростит процесс адаптации.

Машинное моделирование процессов регулирования. В ноябре 2017 года Управление по финансовому регулированию и надзору Великобритании провело эксперимент по машинному моделированию процессов регулирования. В рамках хакатона, организованного совместно с представителями рынка, в цифровую форму было переведено одно из предлагаемых изменений в требования к обязательной отчетности с последующим тестированием на совокупности макетных данных. Отчет, сформированный без участия человека, успешно отражал скорректированную норму. Изменение в требованиях к отчетности, традиционные способы реализации которого потребовали бы нескольких месяцев или даже лет, было внедрено примерно за десять секунд. Управление выпустило соответствующий отчет, запросило публичную оценку и привлекло к обсуждению регуляторов из других стран. Для некоторых целей машинное моделирование не подойдет, но там, где оно применимо, оно может сберечь огромное количество времени и денег как государства, так и участников рынка. Оно должно стать основой реформы регулирования.

Мониторинг сети в целях борьбы с отмыванием денег. Данный вопрос мы рассмотрели ранее. Например, в будущем регуляторы откажутся от механизма отчетности, при котором банки выступают своего рода полицейскими, обязанными выявлять подозрительные операции и владельцев подозрительных счетов. Вместо этого AI‑алгоритм будет проверять весь объем операций и выявлять подозрительные потоки средств и очаги отмывания доходов, в отношении которых требуется реакция регулятора. Недобросовестные участники рынка будут получать метку, как сегодня происходит с фишинговыми сайтами, и банки будут знать, каким контрагентам следует отказать в обслуживании.