Различие между формальными и неформальными правилами

В современном обществе неформальные правила играют весьма значительную роль. Люди сталкиваются с неформальными правилами повсюду: в семье, во взаимоотношениях с другими людьми, в деловой и политической жизни.

Простые люди обычно слабо осведомлены о материальном праве, регулирующем их отношения с другими людьми. Основные правила, которые организуют отношения людей в повседневной жизни, не закреплены в законах. И даже на рынке, где цена устанавливается в результате колебаний спроса и предложения, действуют неформальные правила, оказывающие влияние на цену. Именно неформальные правила влияют на ожидания покупателей и их оценку того, справедливо ли повышение цены. Так, в 1986 г. был проведён опрос жителей Торонто, который показал, что поведение хозяйственных магазинов будет считаться «нечестным», если после сильного снегопада они повысят цены на лопаты для очистки дорог от снега. Подобные исследования показывают негативное отношение москвичей к таксистам, поднимающим цены во время форс-мажорных ситуаций на московском транспорте. Исследования показывают, что рост цен считается приемлемым, если он отражает реальное увеличение издержек, а не просто является реакцией на увеличение спроса.

Неформальные правила, подобно правилам формальным, ограничивают поведение людей. Чем, однако, правила неформальные отличаются от формальных правил? Как провести различие между ними?

1. Подход ТИЭТ. Можно рассматривать в качестве формальных те правила, нарушение которых влечёт за собой достаточно суровые санкции, например, наказание в виде тюремного заключения или остракизма. Подобный подход к определению неформальных правил предполагает, что государство не является необходимой предпосылкой для их существования. Неформальные правила, согласно этому подходу, не накладывают жёстких ограничений на действия людей, они лишь облегчают жизнь в обществе, делают её более приятной. За нарушение неформальных правил следует не строгое наказание, а, в худшем случае, неодобрение общества. Неформальные правила являются, в соответствии с этим подходом, обязательными только в моральном смысле или с точки зрения приличий и хорошего вкуса.

2. Подход НИЭТ. В соответствии с другим подходом различие между формальными и неформальными правилами определяется не строгостью наказания, а тем, кто устанавливает правила и осуществляет принуждение к их исполнению. В основе этого подхода лежит проведённое Ф. Хайеком противопоставление «порядка, основанного на законе» и «самопроизвольного порядка». «Порядок, основанный на законе» возникает, когда государство устанавливает законы и наказывает тех, кто их нарушает. «Самопроизвольный порядок» устанавливается, когда люди вовлекаются в устойчивые модели поведения, поскольку никто из них не может выиграть, отклоняясь от этих моделей поведения, даже если нет эффективных правовых механизмов сдерживания.

Таким образом, формальные правила определяются как правила, записанные в официальном источнике, за выполнением которых следит специально выделенная группа людей (судебная система, полиция, репрессивный аппарат). Наличие принуждения со стороны государства – это характерная черта формальных правил. В отличие от них неформальные правила не закрепляются ни в одном официальном источнике, и их исполнение гарантируется не угрозой законодательных санкций, как в случае с правилами формальными, и за их исполнением следят не специалисты, а все члены общества. Поэтому в первобытных обществах, не знавших государства, поведение людей регулировалось правилами неформальными. Формальные правила возникают с появлением государства. При этом подходе строгость наказания не имеет определяющего значения. Наказание может быть строгим как за нарушение формальных, так и за нарушение неформальных правил, действующих в обществе. Например, в первобытных обществах действовало неформальное правило: богатые соплеменники должны были раздавать своё богатство более бедным членам общества. Эта норма выполняла определённую экономическую функцию – функцию страхования от голода, который в равной степени угрожал всем членам первобытного общества, т.к. технология хранения продуктов была неразвитой, и создание запасов было невозможным. Поделившись с соплеменниками, которым не повезло в этом году, богатый человек мог рассчитывать на взаимность, когда он в свою очередь окажется менее удачливым. Подобное альтруистическое поведение поощрялось обществом: человек, раздавший своё богатство, пользовался особым уважением соплеменников. Но в некоторых обществах соблюдение этой нормы поддерживалось весьма суровыми санкциями. Например, эскимосы иногда убивали жадных богатых соплеменников.

Основа фундаментальных различий между формальными и неформальными институтами лежит в концентрации контроля над институтами. Неформальные институты воплощены в участниках групп с существенной степенью уравнительности (egalitarianism). Каждый участник обладает некоторой личной властью, и каждый может реализовать некоторую степень широты в интерпретации института, поощрении согласия и наказания нарушителя. С другой стороны, формальные институты гораздо менее уравнительны: власть остается в руках специально назначенной подгруппы. Формальные институты управляются центральной властью. Поэтому сущность различий – это различия в локусе и типе управления. Формальный институт – это тот, в котором управление институтом экспроприировано элитой, или, иначе, предоставлено элите. Этот тип управления включает власть небольшой группы устанавливать правила, направляющих поведение многих, равно как и власть интерпретировать и принуждать к исполнению этих правил. Напротив, неформальный институт – это тот, в котором управление распределено среди членов группы, хотя некоторые индивиды имеют обычно большее влияние на других. Этот тип институционального управления является коллективным и спонтанно возникающим (emergent), а не проявлением власти.

Оппозиционное мнение

Нельзя не отметить и существование позиций, отрицающих целесообразность разграничения институтов на формальные и неформальные. Так Дж. Ходжсон в этой связи пишет: «Многие авторы пытаются разграничить «формальные» или «неформальные» институты или правила. Однако использование этих терминов является дезориентирующим по ряду причин. Означает ли термин формальный то же, что юридический, записанный, явный, кодируемый или что-то ещё? Расплывчатость этих терминов [формальный – неформальный] означает, что они не могут быть взяты как данные. Она требует более ясной спецификации в каждом случае или применения более прозрачных выражений, таких как юридический, неюридический или явный. В целом идея о том, что есть разделительная черта, по одну сторону которой лежат полностью «формальные», а по другую – полностью «неформальные» институты является ложной, поскольку «формальные» институты, для того чтобы действовать, всегда должны быть связаны с неюридическими правилами и неявными нормами. Если декларируемыми законы не являются законами обычного права или не воплощены в индивидуальных установках, то – будь они «формальными» или нет – воздействие их будет незначительным. Они просто декларации или прокламации, а не эффективные социальные правила… Юридические, или «формальные» институты, не имеющие строгой «неформальной» поддержки, суть необоснованные законодательные декларации, а не действительные институты. Это не значит, что юридические правила неважны, однако они становятся важными, лишь, будучи инкорпорированными в обычаи и привычки».

С содержанием приводимой аргументации трудно не согласиться, однако обратим внимание, что она явно использует критикуемые термины. И это вполне понятно: ведь, говоря о понятиях, Ходжсон ссылается на реальность, которая описывается понятиями. Таким образом, его аргументы говорят только о том, что реальность требует для своего адекватного описания разных понятий, она не укладывается в один термин. Очевидно, это никак не характеризует такой термин как ненужный.

Варианты соотношения формальных и неформальных правил

На начальном этапе реформ в России преобладала уверенность в том, что введения формальных правил по образцу тех законов, которые действуют в странах с развитой рыночной экономикой, будет достаточно для того, чтобы направить развитие страны по другому, более эффективному пути. Но оказалось, что рыночная трансформация экономики – это гораздо более длительный и сложный процесс. Поменять правила формальные относительно легко, однако принятый закон становится институтом, только если он подкрепляется соответствующим механизмом принуждения к его соблюдению. Кроме того, оказалось, что неформальные правила поменять гораздо сложнее, а экономические результаты зависят не только от формальных правил, но и от действия правил неформальных. При принятии формального правила необходимо учитывать взаимодействие между новыми формальными правилами и существующими неформальными правилами. Если формальные правила не вписываются в действующую систему правил неформальных, то они просто не будут выполняться. Серьёзные ошибки, которые были сделаны промышленно развитыми странами в их программах помощи развивающимся странам, возможно, и возникли как раз вследствие недостаточно полного понимания взаимоотношений между формальными и неформальными институтами.

Приведённые выше характеристики формальных и неформальных правил и способов принуждения индивидов к исполнению правил позволяют обсудить вопрос о вариантах соотношения формальных и неформальных правил.

1. Формальное правило вводится на базе позитивно проявившего себя неформального правила; иначе говоря, последнее формализуется, что позволяет дополнить действовавшие механизмы принуждения его к исполнению также и формальными механизмами. Их тесная увязка, соответствие формальных правил неформальным нормам поведения способствует эффективному функционированию экономики или организации. Находясь в гармонии, эти правила усиливают друг друга, издержки общественного контроля значительно снижаются, поскольку часто бывает достаточно неформального контроля и принуждения. Примером подобного взаимодействия могут служить нормы поведения, осуждающие воровство, которые для большинства людей становятся внутренним убеждением, и соответствующие нормы уголовного кодекса, направленные против подобного поведения. Также примером такого соотношения могут служить средневековые кодексы, в которых записывались и приобретали силу норм, защищаемых государством, нормы обычного права, которыми руководствовались горожане при разрешении конфликтных ситуаций.

Иногда принятие формального правила помогает усилить общественное принуждение к соблюдению этого правила, которое прежде было неформальным, и не возникает потребности в каком-либо специальном механизме принуждения к исполнению вновь принятого формального правила. Так, во многих странах приняты постановления, запрещающие курить в общественных местах, например в аэропортах. Официальные лица практически никогда не следят за соблюдением этих правил. Однако постановления о запрете вывешиваются в аэропортах, и, видимо, это напоминание о формальном характере правила побуждает граждан следить за его выполнением. Зная о наличии контроля со стороны общественности, курильщики подчиняются формальным правилам. В этом случае формальное правило поддерживается неформальным механизмом принуждения.

Американский учёный-правовед, специалист в области поведенческой экономики права К. Санштейн назвал такую функцию формальных правил «экспрессивной»: «делая заявления», закон может усилить неформальное правило, которое оно воплощает, или ослабить неформальное правило, которое оно осуждает. Подобные формальные правила в редких случаях опираются на административные или уголовные санкции, однако они подают сигнал о подобающем поведении и вселяют ожидание всеобщего осуждения и стыда в тех, кто не соблюдает установленную норму поведения. Закон в этих случаях напоминает о социальном значении действий нарушителей: те, кто курит в общественных местах или не убирает за своей собакой, демонстрирует неуважение или даже презрение к другим людям.

2. Формальное правило вводится для противодействия сложившимся неформальным нормам. Если последние оцениваются государством негативно, создание механизма принуждения к поведению, отличающемуся от того, которое предполагают неформальные правила, является одним из вариантов действий государства в соответствующей сфере. Типичный пример – введение запретов на дуэли, практиковавшиеся в дворянской среде вплоть до первой половины ХIХ в. В этом случае неформальные правила подталкивают людей к сопротивлению правилам формальным. Подобное состояние конфликта между различными группами правил наиболее отрицательно сказывается на развитии экономики или организации, поскольку в этом случае значительно возрастают издержки контроля и принуждения к исполнению формальных правил. Примером здесь может служить формальное правило, обязывающее людей сообщать о незаконных действиях своих коллег, которое вступает в противоречие с правилом неформальным, осуждающим доносы на сослуживцев и обязывающим хранить молчание.

3. Неформальные правила вытесняют формальные, если последние порождают неоправданные издержки у их субъектов, не принося ощутимых выгод ни государству, ни непосредственно гарантам таких правил; в этом случае формальное правило как бы «засыпает»: не будучи формально отменённым, оно перестаёт быть объектом мониторинга со стороны гарантов и, в силу своей вредности для адресатов, перестаёт ими исполняться. Примерами могут служить многочисленные прецедентные судебные решения в штатах США, принимавшиеся по отдельным конфликтным случаям и впоследствии забытые, вроде запрета чистить овощи после 11 часов вечера.

Неформальные правила могут полностью контролировать поведение людей, не оставляя места для правила формального, поэтому выбор того или иного формального правила никак не повлияет на их поведение. В этом случае люди будут действовать, руководствуясь неформальными правилами. При подобном типе взаимодействия правил, любые попытки усовершенствовать формальное правило приведёт к ненужной трате ресурсов. Именно такое взаимодействие между правовыми и социальными нормами обнаружил учёный-правовед, специалист в области экономики права Р. Элликсон, проведший исследование на предмет того, как сельские жители округа Шаста в Калифорнии решают споры об ущербе, который причиняет владельцам земельных участков свободно пасущийся скот. Он установил, что для решения споров жители графства почти никогда не обращаются в судебные органы, а предпочитают опираться на развитую структуру неформальных ограничений. Неформальные правила в округе Шаста, которые регулируют решение споров о потраве скотом посевов, возникают и сохраняются не в тени закона, а в полном неведении о нём.

Другим примером могут служить попытки законодательно запретить практику чаевых, которая начала складываться на рубеже XIX и XX вв. Обычай давать чаевые считался унизительным и безнравственным и рассматривался как удар по демократии, поэтому по всей Америке законодательные органы штатов принимали законы, нацеленные на устранение этой практики и объявлявшие дачу чаевых судебно наказуемым проступком. Однако, несмотря на предпринятые попытки, к 1916 г. эта практика окончательно утвердилась в американском обществе.

4. Возникающие неформальные правила способствуют реализации введённых формальных правил. Такие ситуации возникают тогда, когда последние вводятся в форме, недостаточно ясно и полно характеризующей действия либо адресатов, либо гарантов правила; в этом случае практика реализации «духа» введённого формального правила вырабатывает и отбирает такие неформальные модели поведения, которые способствуют достижению цели исходного формального правила. Примером могут служить нормы взаимоотношений в организациях, фактически складывающиеся «вокруг» формальных инструкций, направленные на то, чтобы более эффективно достигать поставленные цели. Также примером может служить принятый в РФ в 2013 г. Закон о запрете курения. Складывающиеся вокруг него неформальные механизмы принуждения способствуют эффективной работе формального правила в РФ (нужно отметить, что это только начало пути и существуют негативные примеры Болгарии и Испании, где попытки ужесточения правил, запрещающих курение в общественных местах, неизменно терпели неудачу).

В целом, как видно из разобранных ситуаций, формальные и неформальные правила могут как противоречить друг другу, конкурировать между собой, так и взаимно дополнять и поддерживать друг друга.