Глава II. Правовое регулирование осуществления территориального общественного самоуправления в рф

 

Деятельность органов территориального общественного самоуправления регулируется целым комплексом юридических норм различных отраслей права: конституционного, административного, муниципального, финансового, гражданского и других.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление признаётся и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путём прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру местного самоуправления.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

Согласно ст.15 Конституции Российской Федерации "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Таким образом, одним из условий функционирования местного самоуправления является деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

Что касается конкретных форм, в которых может проявляться деятельность граждан в сфере местного самоуправления, то в Хартии указываются собрания, референдумы "и другие формы прямого волеизъявления граждан"

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе от 06.10.2003 №131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (вступил в силу 01.01.2006 года).

Данный закон определяет территориальное общественное самоуправление как форму самоорганизации граждан по их местожительству на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

В законе также определены две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления: непосредственно (через все формы прямого волеизъявления), и опосредованно (через формируемые органы ТОС).

В Федеральном законе от 06.10.2003 №131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "территориальное общественное самоуправление" и "территориальная организация местного самоуправления" очень созвучны, хотя и обозначают разные понятия, и это обстоятельство также не способствует пониманию сути ТОС рядовым гражданином. Название "территориальное общественное самоуправление" можно также изменить таким образом, чтобы оно более точно выражало сущность самого явления.

Далее в законе в общих чертах определён порядок формирования органов ТОС:

определены пределы действия ТОС - подъезд многоквартирного жилого дома, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, иные территории проживания граждан;

определены условия, при которых ТОС считается учрежденным, а именно - наличие зарегистрированного Устава ТОС;

определён организационно-правовой статус ТОС - может являться юридическим лицом в форме некоммерческой организации;

определён механизм организации и осуществления ТОС (через собрания и конференции);

определены полномочия органов ТОС.

Органы территориального общественного самоуправления:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Но при этом в законе не указано, кто и на какие средства организовывает самое первое собрание или конференцию граждан по вопросу образования ТОС, кто будет решать вопросы создания и регистрации Устава ТОС, кто возьмет на себя все материальные и организационные вопросы до момента учреждения ТОС, (которое считается учрежденным с момента регистрации Устава ТОС). Очевидно, законодатель возлагает надежды на очень активных граждан, которые будут упорно стремиться к цели, преодолевая все бюрократические препоны и преграды. Но практика показывает, что инициатива граждан зачастую угасает при столкновении с первыми препятствиями. А если при этом процесс создания ТОС не будет подпитываться материальными и моральными стимулами для организаторов, то дело, на наш взгляд, заранее обречено на неудачу.

Кроме того, в законе нет никакого упоминания о государственных гарантиях для тех инициативных граждан, которые возьмут на себя трудное и неблагодарное дело организации, например, домового комитета или добровольной дружины по охране общественного порядка.

На практике чаще всего повторяются два варианта развития событий:

. ТОС создают люди не очень авторитетные или криминальные личности, преследующие корыстные цели, им, как правило, никто не противостоит, но со временем люди разочаровываются в самой идее ТОС;

. У истоков организации ТОС стоит авторитетный, порядочный и бескорыстный человек, но любой недоброжелатель может оскорбить его недоверием, обвинить в корысти, пожаловаться в милицию, налоговую службу или в прокуратуру. Орган ТОС можно ликвидировать в любой момент и в этом смысле органы ТОС нуждаются в защите со стороны государства.

Ст.27 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" заканчивается следующей нормой: "порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования".

Таким образом, сам механизм образования и осуществления ТОС должны разработать органы местного самоуправления, которые на данный момент не имеют ни теоретической, ни правовой, ни материальной базы для активного участия в организации ТОСов. А самое главное - органы местного самоуправления не заинтересованы в организации ТОСов. Вот если бы в федеральный закон была внесена норма о том, что эффективность местного самоуправления определяется рядом показателей, в том числе - степенью участия населения в местном самоуправлении и решении общественных и личных проблем, то это обстоятельство заставило бы органы местного самоуправления изыскивать новые и новые способы активизации граждан.

Итак, Федеральный закон от 06.10.2003 №131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является основным нормативным правовым актом, регламентирующим создание и функционирование ТОСов, но фактически закон только обозначает основные контуры сложнейшего общественного процесса, не уточняя некоторых очень важных моментов. Закон постоянно совершенствуется, и это позволяет надеяться на изменения в данном законе, связанные с деятельностью ТОСов.

На протяжении последних лет предпринимались попытки принятия федерального закона о территориальном общественном самоуправлении. Некоторые из проектов были нами проанализированы и, по нашему мнению, могли бы послужить основой для специального закона, регламентирующего организацию и деятельность ТОС.

В ст.18 проекта закона подчёркнуто: "органы местного самоуправления содействуют становлению и развитию органов территориального общественного самоуправления. Содействие, в частности, может выражаться в финансовой поддержке социальных программ, в обеспечении помещением и оргтехникой, в организации подготовки и обучении сотрудников, в предоставлении необходимой информации".

И хотя многих моментов в процессе организации ТОС данный проект не предусматривает, он представляет конкретный порядок учреждения органов территориального общественного самоуправления - от инициативы граждан до государственной регистрации ТОС, а также предусматривает гарантии участникам ТОС.

Но до настоящего времени федеральный закон "Об общих принципах территориального общественного самоуправления" не принят.

Организация и функционирование ТОСов так или иначе регламентируются рядом других федеральных законов.

Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. (с изменениями). Закон не содержит понятия "общественное территориальное самоуправление". Но в ст.2 указано, что "действие настоящего федерального закона распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан".

Ст.3 закона раскрывает конституционное право граждан на объединение: "Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений".

Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов.

Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Перечисленные федеральные законы констатируют главный принцип создания ТОСов - добровольность. То есть пока население не проявит инициативу, никакие органы не вправе активизировать этот процесс. И это, по нашему мнению, неправильно, т.к. государство заинтересовано в формировании гражданской активности граждан не меньше, чем сами граждане заинтересованы в решении собственных проблем.

Таким образом, все конкретные вопросы по организации и осуществлению ТОС (в том числе вопросы финансирования) должны определяться нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и (или) Уставом муниципального образования.

Уставы субъектов РФ также дают только общее представление о ТОС, уставы муниципальных образований зачастую даже не упоминают о ТОС.

Положения о ТОС, принятые в муниципальных образованиях, как правило, повторяют Федеральный Закон №131, не учитывая особенностей данного муниципального образования, а именно: проблемы населения, которые можно решить с помощью ТОС, готовность самого населения участвовать в различных формах ТОС, способы привлечения, гарантии, стимулы, роль органов местного самоуправления в этом процессе.

На основании анализа нормативных правовых актов, можно сделать следующий вывод: существующее законодательство, регламентирующее ТОС, несовершенно, в нем нет единого, точного определения ТОС, нет признаков ТОС, нет чёткой границы между непосредственным проявлением территориального общественного самоуправления (собрания, конференции) и опосредованным участием населения в общественном самоуправлении (создание органа ТОС). Самым большим недостатком существующего законодательства о ТОС мы считаем отсутствие единого федерального закона, содержащего механизм организации и функционирования ТОС, включающего стимулы, гарантии, участие государственных и муниципальных органов, ответственность граждан и должностных лиц в процессе организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Поэтому очень важно в этой ситуации разработать комплекс изменений в законодательстве с целью усовершенствовать механизм организации и функционирования ТОС в современных условиях.