Місцеві бюджети та основні джерела їх формування

 

Місцеві бюджети - основна складова місцевих фінансів. Їх функція, викликана особливими місцевими інтересами. Забезпечення цих Інтересів - головна мета діяльності місцевої влади, що насамперед визначає її функції, а отже, й об’єктивну потребу та закономірність функціонування місцевих фінансів.

Після набуття Україною суверенітету почався процес становлення національної фінансової системи та її складової - місцевих фінансів як об’єктивно економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов’язано з радикальною зміною концепції державної влади, відмовою від її радянської моделі та переходом до організації влади на основі її поділу на законодавчу, виконавчу й судову.

У системі місцевих фінансів з’явилися і розвиваються такі інститути, як самостійний місцевий бюджет, позабюджетні валютні та цільові фонди, комунальна власність, місцеві податки і збори, фінансові ресурси комунальних підприємств тощо.

Одним із головних фінансових фондів місцевих органів влади, за допомогою якого в основному реалізуються покладені на них функції та завдання в межах власної компетенції, зокрема такі, як соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, охорона здоров’я, дороги місцевого значення, благоустрій, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, а також делеговані повноваження, визначені центральною владою, є місцевий бюджет.

Якщо також врахувати закономірні відносини між бюджетами різних рівнів, то, виходячи із вищенаведеного, можна сформулювати таке визначення:

Місцеві бюджети - це система формування, розподілу і використання фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних, так і делегованих.

Водночас місцевий бюджет може розглядатися за трьома аспектами.

По-перше, це правовий акт, згідно з яким виконавчі органи влади отримують легітимне право розпоряджатися певними фондами грошових ресурсів.

По-друге, це план (кошторис) видатків і доходів відповідного місцевого органу влади чи самоврядування.

По-третє, це економічна категорія, оскільки бюджет є закономірним економічним елементом будь-якої самостійної територіальної одиниці, наділеної відповідним правовим статусом.

Оскільки місцевий бюджет серед інститутів місцевих фінансів відіграє основну роль у забезпеченні виконання функцій і завдань місцевими органами, то упродовж останніх років було приділено багато уваги посиленню його впливу на економіку і соціальну сферу як інструменту перерозподілу валового внутрішнього продукту, фіскальної діяльності, забезпечення громадських послуг і економічного зростання.

Розв’язання цих проблем тісно пов’язане з утворенням системи самостійних бюджетів, удосконаленням відносин та запровадженням нових способів формування доходів і видатків.

Доходи місцевих бюджетів в умовах трансформації фінансово-бюджетних відносин вимагають вдосконалення та забезпечення їх стабільності з метою здійснення публічних видатків на виконання повноважень органами місцевої влади, їх формування вимагає нових форм і методів планування податків, зборів і обов’язкових платежів та пошуку дієвих інструментів регулювання на усіх стадіях бюджетного процесу. В цих умовах важливе місце відводиться дієвості фінансово-бюджетному законодавству, ефективності системи оподаткування та впливу макропоказників соціально-економічного розвитку на формування доходів місцевих бюджетів на відповідний бюджетний рік та середньострокову перспективу. Міністерство фінансів України при визначенні зведених планових показників доходів бюджету здійснює плановий розрахунок обсягу доходів місцевих бюджетів та плановий розрахунок трансфертів на наступний плановий рік для усіх бюджетів адміністративно-територіальних об’єднань.

Свого часу передбачена Законом України «Про бюджетну систему України» схема розподілу дохідних джерел між бюджетами була втілена лише частково. За роки, що минули з часу прийняття цього закону неодноразово змінювався перелік доходів як державного, так і місцевих бюджетів. У 1996 році Конституція України по-новому визначила місце й роль деяких бюджетів, зокрема обласних і районних.. Закріплення за Державним бюджетом України непрямих податків, а за місцевими - прямих (із числа регулювальних податків) докорінно змінило склад їхніх доходів.

Бюджетний кодекс України, який набрав чинності у липні 2001 року, закріпив перші результати розпочатої бюджетної реформи та налагодив прямі зв’язки державного бюджету із 686 місцевими бюджетами, включаючи Автономну Республіку Крим. Кодекс не лише визначив, а й закріпив конкретні джерела доходів за місцевими бюджетами. Це дало можливість спрямувати зусилля на збільшення надходжень і на посилення ефективності використання бюджетних коштів на місцевому рівні. Іншими словами, органи місцевого самоврядування отримали давно очікувані реальні стимули до нарощування своїх фінансових ресурсів. Водночас кодекс передбачає одну з важливих і обов’язкових умов - прозорість бюджетного процесу, а саме: застосування нових підходів і методів до аналізу конкретних наявних або перспективних проблем для ухвалення відповідних рішень.

Доходи місцевих бюджетів формуються із доходів загального фонду та доходів спеціального фонду. Податки, збори та обов’язкові платежі, які не мають спеціального використання, зараховуються до загального фонду місцевих бюджетів. До спеціального фонду зараховуються власні надходження бюджетних установ, окремі надходження до цільових фондів, податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, а також інші платежі, які мають спеціальне цільове використання. Складовою частиною спеціального фонду місцевих бюджетів є бюджет розвитку.

Доходи спеціального фонду складають на рівні 10-13% доходів місцевих бюджетів.

Одним з елементів розвитку бюджетного процесу, що підвищує самостійність у взаємовідносинах між усіма бюджетами - передбачене Бюджетним кодексом України (ст. 69) виведення 15 видів надходжень до місцевих бюджетів поза межі бюджетного регулювання. Це, насамперед, місцеві податки і збори, а також частина плати за землю.

Обов’язковим напрямом бюджетної політики у сфері відносин стало завершення у 2004 р. переходу місцевих бюджетів на обслуговування органами Державного казначейства України за видатками, що вимагало чіткого розподілу функцій і повноважень у фінансовій системі між місцевими фінансовими органами та органами Державного казначейства України з метою оптимізації витрат на їх функціонування та уникнення дублювання повноважень.

Отже, як бачимо позитивною характеристикою кодексу є чітке розмежування дохідних джерел між ланками бюджетної системи. Ст. 63-69 кодексу визначають склад доходів місцевих бюджетів. Вони представлені закріпленими за бюджетом місцевого самоврядування податками і зборами, що враховуються при визначенні обсягів між бюджетних трансфертів, і доходами, які не враховуються при визначенні таких трансфертів, інакше кажучи - нормативами відрахувань від прибуткового податку з громадян до бюджетів місцевого самоврядування, а саме:

до бюджетів міст Києва і Севастополя зараховується 100% загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;

до бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення зараховується 75% від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;

до бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об’єднань зараховується 25% від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на цій території.

Місцеві ради (сільські, селищні, міські) відповідно до переліку місцевих податків і зборів, передбаченого Декретом КМУ «Про місцеві податки і збори», запроваджують їх на своїй території, визначають механізм їх справляння і порядок сплати. Винятком є збір за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон, який встановлюється обласними радами.

Органи місцевого самоврядування за кожним видом місцевих податків і зборів розробляють положення, яким регламентують порядок їх сплати до місцевого бюджету; визначають також органи (підприємства, установи та організації), які повинні вести облік платників податків (зборів) і нести відповідальність за їхнє стягнення й перерахування до місцевого бюджету; затверджують форми звітів за цими податками, порядок і строки їх подання до податкових органів. Контроль за сплатою місцевих податків і зборів покладений на органи державної податкової служби.

Згідно зі ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до складу повноважень рад базового рівня належить право надавати пільги за місцевими податками й зборами у вигляді повного або часткового звільнення від їх сплати певних категорій платників чи відстрочки у сплаті місцевих податків і зборів.

Відповідальність за правильність обчислення, своєчасність і повноту перерахування місцевих податків і зборів до місцевих бюджетів покладається на платників.

Водночас недоліками кодексу є те, що не враховується зменшення ставки оподаткування, в результаті цього окремі місцеві бюджети нестимуть значні втрати доходів внаслідок невиконання обсягів доходів та безпідставного зменшення обсягів дотації вирівнювання (або збільшення обсягу коштів, що передаються до державного бюджету).

Дохідна частина місцевих бюджетів досі ще значною мірою залежить від перерозподілу фінансових ресурсів через державний бюджет, отже, відповідно обмежуються й видатки. Поки зберігатиметься така ситуація, місцеві фінанси залишатимуться слабкими, не забезпечуватимуть виконання покладених на місцеві органи влади функцій.

Важливе значення для забезпечення самостійності місцевих бюджетів мають порядок використання вільних бюджетних коштів і повноваження місце органів влади щодо його встановлення.

Законом «Про бюджетну систему України» встановлено, що вільні бюджетні кошти не можуть бути вилучені органами державної виконавчої влади вищого рівня. Рішення про використання їх приймають тільки місцеві органи державної виконавчої влади або органи місцевого самоврядування з подальшим затвердженням їх відповідними радами.

Гарантії прав щодо самостійного використання вільних бюджетних коштів збережено і Законом «Про місцеве самоврядування» від 1997 року.

Важливою умовою успішного функціонування бюджетної системи має стати фундаментальне поглиблення реформи бюджетних взаємовідносин між центральними та регіональними рівнями влади на основі розмежування відповідальності за розв’язання економічних і соціальних проблем країни та окремих адміністративно-територіальних утворень.