Характеристика міського положення 1892 р.

 

Реформування міського самоврядування в 1892 р. провадилося в рамках контрреформ 1880-1890-х рр. Вони просто не могли обминути міське управління, якому, на думку правлячої верхівки, у 1870 р. надавалася надто широка самостійність. В указі імператора, що був адресований Сенату йшлося про те, що попереднє міське положення 16 червня 1870 р. принесло, протягом двадцяти років свого використання, велику користь. Благоустрій міських поселень помітно зріс та покращились умови міського життя. Проте, поруч із цими позитивними явищами, в устрої та діяльності міських закладів виявились недоліки, що потребують виправлення [45]. Внаслідок цього, а також для узгодження порядку дій міського громадського управління, на думку Олександра ІІІ, просто необхідно було переглянути реформу 1870 р. та внести до неї зміни. Тобто це означало фактично створити нове законодавство у цій сфері життєдіяльності.

Новостворений законодавчий акт цар наказав вводити поступово у всіх міських поселеннях Російської імперії, за виключенням міст, до яких не застосовувалось міське положення 1870 р. Визначення строку введення в дію нового закону в окремих містах надавалося міністру внутрішніх справ, а в місцевостях, що підпорядковувалися управлінню військового міністра - останньому [45].

Робота спеціально створеної урядом Особливої комісії зі складання проектів місцевого управління, що діяла у 1882-1884 рр., припинялася. Комісія, яка розробляла подальші кроки з демократизації самоврядування в імперії, також припинила своє існування. У відповідях на запит Міністерства внутрішніх справ 40 губернаторів і два градоначальники відстоювали необхідність посилення адміністративного контролю не тільки за законністю, а й за правильністю дій міських установ. Водночас бюрократія Російської імперії була стурбована тим, що серед міських виборців переважала буржуазія, кількість якої зростала. Поділяючи думку В. Нардової, слід наголосити, що в органах самоврядування українських губерній питома вага купців була значно нижчою, ніж загалом по Російській імперії. Це свідчить не стільки про менш буржуазний характер органів міського самоврядування в Україні, скільки про те, що станова система тут ще меншою мірою, ніж в усій імперії, відбивала соціальні реалії [18, с. 228]. Чимало поміщиків перейшло на капіталістичні рейки господарювання, почало займатися підприємницькою діяльністю.

Метою проведеної 11 червня 1892 р. контрреформи було звуження кола осіб, наділених виборчими правами, зміцнення позицій дворянства, посилення адміністративного контролю, а фактично перетворення його в опіку над органами міського самоврядування. Виборча система зазнала кардинальних змін. Майновий ценз був істотно підвищений, він залежав від кількості населення та адміністративного значення міста. Виборчі права здобули громадяни, товариства та установи, що мали на території міського поселення нерухомість, оцінену не нижче визначеної законом суми. Так, для губернських міст вона становила 1500 крб. З власників торговельних і промислових підприємств виборчі права залишилися лише у членів першої та другої гільдій. Куріальна система скасовувалася [18, с. 273].

Таким чином, нова реформа 1892 р. мала на меті розширення представництва дворянства. Законом було внесено зміни до виборчої системи: податковий ценз замінено майновим, що був збільшений, ліквідовано порозрядний поділ виборців. Положення майже усунуло представників дрібної буржуазії. Аналіз документальних матеріалів дозволив зробити висновок, що у Південно-Західних губерніях відсотковий склад дворянства у думах, управах зростав, а купців - зменшувався. Зменшувалося і число гласних у думах. Уряд, запроваджуючи міське громадське управління в краї, не передбачав залучення до участі у виборах переважаючої маси населення, а тільки задоволення у першу чергу потреб привілейованих звань і станів [45].

До предметів відомства міського громадського управління належали: відання встановленими на користь міських поселень зборами та повинностями; відання капіталами та іншим майном міста; нагляд за достатньою кількістю продовольства; утримання в належному стані вулиць, площ, мостових, набережних, пристаней, тротуарів, громадських садів, бульварів, водогонів, каналізації, каналів, а також освітлення міста; нагляд за утриманням лікарень, а також за зменшенням кількості жебраків; покращення санітарних умов в місцевому відношенні; вживання засобів безпеки і попередження пожеж та інших стихійних лих; участь в страхуванні міського майна від вогню; опіка у сфері розвитку народної освіти та завідування навчальними закладами; опіка над громадськими бібліотеками, музеями, театрами; нагляд за міською торгівлею та промисловістю; задоволення потреб військового управління [10, c. 628]. Коло дій міського громадського управління обмежувався межами міста і відведених йому земель.

У 1892 р. міське положення значно врізало виборче право для жителів міст, що призвело до зменшення числа виборців у 6-8 разів. Зменшена була і кількість гласних приблизно у два рази. Відбулись також зміни у внутрішньому устрої органів місцевого управління: управа стала більш незалежною від думи, права міського голови були розширені за рахунок прав гласних, дума позбавлена права віддавати під суд членів управи. Реформа 1890-1892 рр. відкинула становлення місцевої влади далеко назад [45].

Для невеликих міст міське положення 1892 р. вводило так зване «спрощене правління». Сходка домогосподарів міста вибирала склад зборів уповноважених від 12 до 16 осіб, а останні вибирали міського старосту з одним або двома помічниками. Значно виріс нагляд за органами самоврядування з боку загального для земських і міських органів - губернського з земських і міських справ присутствія, який очолював губернатор. Усунення від участі в самоврядуванні міст дрібної та частини середньої буржуазії означало посилення ролі і місця крупної буржуазії, в веденні якої знаходились міські думи і управи. Нове законодавство в кілька разів зменшило і без того невелику частку виборців щодо населення міста. Муніципальна діяльність віддавалася на відкуп вузькому колу найбільш забезпечених власників. Від неї усувалася практично вся колишня третя курія, що складалася з дрібних власників, які були найбільш зацікавленою масою міського населення, в нормальному ході муніципальної справи [18, с. 274]. Особисті вимоги до кандидатів зберігалися. Подібного обмеження виборчих прав міських жителів на той час не було в жодній європейській країні.

Нововведенням міського положення 1892 р., що істотно обмежувало права органів місцевого самоврядування, було обов’язкове адміністративне затвердження не тільки міського голови, а й членів управи, а також муніципальних кошторисів. Ця обставина завдала шкоди самостійній фінансово-економічній діяльності міст. У повній компетенції органів міського самоврядування залишалися переважно другорядні питання [45].

Усі клопотання, скарги й апеляції до вищих державних структур міські думи могли подавати тільки через губернатора. Скарги розглядалися за традиційною для Російської імперії схемою, до якої були залучені Сенат, Міністерство внутрішніх справ, а також об’єднаний орган нагляду, тобто губернське з земських та міських справ присутствіє. Останнє складалося з губернатора, «неодмінного члена», губернського предводителя дворянства, представників губернської земської і міської управ. У спірних питаннях між губернатором, з одного боку, і органами місцевого самоврядування, з іншого, присутствіє, як правило, підтримувало начальника губернії. Відповіді на кожне своє клопотання або скаргу міським думам доводилося чекати довго, а інколи й роками. Вони мали невеликі шанси довести свою правоту навіть у разі прямого утиску їхніх прав адміністрацією [10, с. 621-624].

Органи міського самоврядування, як і колись, формувалися один раз на чотири роки. Міські голови і члени управ прирівнювалися до державних чиновників відповідних класів. Міська управа складалася з міського голови, двох членів управи, кількість котрих могла бути подекуди й збільшена за постановою думи в значних повітових містах - до трьох, в містах з населенням більше ста тисяч мешканців - до чотирьох, а в столицях - до шести. Подальше збільшення кількості членів управи дозволялося не інакше як лише з дозволу міністра внутрішніх справ [45].

Міське положення 11 червня 1892 р. підвищувало роль міських управ, фактично протиставляло їх думам. Чисельний склад дум дещо зріс. Таким чином, кількість гласних від нехристиян не повинна була перевищувати однієї п’ятої від загальної кількості [45]. Положення 1892 р., як і положення 1870 р., передбачало припинення посадовими особами їхньої діяльності в разі втрати майнового цензу.

Збори уповноважених обирали міського старосту і одного чи двох його помічників. Посада міською старости поєднувала в собі як розпорядчі функції, тобто на нього покладався обов’язок бути головою зборів уповноважених, так і виконавчі, оскільки він займався веденням поточних господарських справ, складав проекти міських бюджетів і фінансових звітів [12, с. 450].

На користь міського поселення були встановлені також наступні збори: оціночний з нерухомого майна; з документів на право торгівлі та промислів; з трактирних закладів, постоялих дворів. У випадку необхідності, від міської думи залежало також введення на користь міста такі збори як з «извозного» промислу; з екіпажей та коней, які належать приватним особам; з собак та з перевізного промислу [10, с. 635]. Оціночному збору підлягає усе майно, яке знаходиться в межах міського поселення. Розмір цього збору встановлювалася думою у відсотках з чистого доходу з майна. У разі неможливості встановити чистий дохід, збір встановлювався по вартості нерухомості. Проте розмір збору не може перевищувати десяти відсотків з чистого доходу від майна або одного відсотку від його вартості. Збори з докуметів на право торгівлі і промислів можуть бути визначені думою: зі встановлених положенням про мито свідоцтв купців першої та другої гільдії; зі свідоцтв на дрібний торг і промислових свідоцтв; з білетів на торгові і промислові заклади, що знаходяться на території міста; з різного роду патентів. Збір з трактирних закладів, постоялих дворів і «съестных лавочек» встановлювалися думою на основі положення про трактирні заклади. При встановленні та збирання зборів з «извозного» промислу та з екіпажів, що утримуються приватними особами застосовувалися особливі правила. Таким чином, ці збори проводилися в законодавчому порядку. При сплаті міських зборів, а також при проведенні видатків з міських сум керівництвом приймалася кошторис [10, с. 626].

Право міських дум віддавати до суду виборних посадових осіб міського самоврядування переходило до губернського з земських та міських справ присутствія, а на практиці у багатьох випадках - до губернатора. Начальник губернії міг також притягати міських голів і членів управи до дисциплінарної відповідальності. Щодо канцелярських видатків губернських, обласних та особливих у міських справах присутствій, то на них щорічно виділялася 1 тисяча 200 рублів. Проте згодом у наступні роки ця сума була збільшена ще на 800 рублів. Місту також надавалося право мати печатку з міським гербом [45].

На думку В. Нардової, у частині визначення муніципальної компетенції законодавчий акт 1892 р. вирізнявся несистемністю, неясністю, а також своєю неповнотою. Основні напрями господарської діяльності і джерела формування бюджету зберігалися. Водночас нічого не говорилося про право міського самоврядування засновувати муніципальні підприємства. Не згадувалося і про дуже актуальне питання для кожного таке актуальне для кожного міського поселення, як житлове. Міське положення 1892 р., на відміну від положення 1870 р., не містило принципового твердження, що міське самоврядування в межах своєї компетенції діє самостійно. На практиці це означало спробу повного підпорядкування муніципальної влади державній адміністрації, вихолощення власне самого поняття самоврядування. Контроль набував форми опіки. Будь-яка постанова міської думи подавалася на розгляд губернатора і могла бути реалізованою тільки в тому разі, коли начальник губернії в двотижневий строк не призупинив її дії. На думку В. Нардової, зробити це губернатор міг, якщо визнавав рішення міської думи незаконним або таким, що виходило за межі муніципальної компетенції, а також не відповідало загальним, державним інтересам та потребам або таким, що порушувало інтереси місцевого населення [18, с. 275]. Останній пункт, юридично невизначений, надавав губернаторам право широких тлумачень, суб’єктивізму, а на практиці - адміністративної сваволі. Це була, по суті, прихильна відповідь царизму на прохання губернаторів і градоначальників установити контроль за «правильністю» дій управління. Міське положення 1892 р. викреслило виборчі збори зі складу управління. Управам надано становище не тільки виконавчого органу, а й керівного, більш незалежного від думи і в той же час практично підлеглого адміністративного органу.

На початку ХХ ст. змінився соціально-політичний статус органів міського самоврядування. У роки першої буржуазно-демократичної революції думи отримали перші уроки демократії. Суттєвим фактором пробудження громадської думки та формування політичної свідомості мас стали «наради виборців» - необхідний елемент виборчої боротьби, де кандидати у гласні висловлювали погляди на завдання, місце і роль органів міського самоврядування у системі державного управління, оприлюднювали виборчі програми [18, с. 275].

Отже, реформою 1892 р. виборче право надавалося представникам установ, організацій. Управління містами передавалося до рук великої буржуазії, дворянства. В результаті в думах збільшилася питома вага гласних із середньою та вищою освітою, інтелігенції. Це сприяло зміні пріоритетів у діяльності органів міського самоврядування. Після впровадження міської «контрреформи» 1892 р. обмежилася «самоврядність» міст, змінилися пріоритети у діяльності дум. Простежувався перехід до ведення господарства на основі плановості, більш актуальним ставало завдання муніципалізації міського господарства. Активізувалися зусилля дум щодо вирішення питань благоустрою, соціального забезпечення, санітарії міст. Як і раніше, вони опікувалися освітою, культурою, задоволенням духовних запитів населення міст. За обмеженості бюджетних коштів міські управління ставали на шлях пошуку додаткових джерел фінансування, відкривали кредити, позики, заохочували благодійництво. У своїй роботі міські діячі зверталися до прогресивного досвіду муніципальних установ країн Західної Європи, за їх прикладом намагалися впровадити у своє господарство науково-технологічні досягнення, стояли на шляху впровадження прогресивних методів управління містами [45].

Стаття 22 нового міського положення 1892 р. передбачала введення в окремих містах Російської імперії виборних управлінь не в повному обсязі повноважень, зокрема міських дум, а у спрощеному вигляді - так званих міських спрощених громадських управлінь [10, с. 436]. А 26 листопада 1893 р. царським урядом був затверджений список міських поселень, у яких необхідно було обрати міські спрощені громадські управління [11, с. 144].

Незважаючи на численні недоліки і недосконалість міського положення 1892 р., критику його з боку спеціалістів у цій галузі, російське самодержавство не поспішало скасовувати цю контрреформу. На початку XX ст. в думах і управах великих міст почали зосереджуватися ліберально-демократичні сили, які виступали за демократизацію не тільки муніципального, а й усього громадського життя. На політичній арені імперії вони були ще недостатньо окреслені, однак суперечності між губернською адміністрацією і органами міського самоврядування не затухали, а розгорялися. Для повітових і заштатних міст ці процеси були менш характерними. На початку ХХ ст. імператором і урядом була визнана необхідність проведення міської реформи. В результаті з’явилося декілька недопрацьованих проектів, які показали, що урядовці згодні були піти на поступки міському самоврядуванню, однак на практиці міська реформа не була проведена.

Таким чином, міське положення 1892 р. було основним законодавчим джерелом в історії міського самоврядування Російської імперії кінця XIX - початку ХХ століття. Воно носило характер контрреформ. Реакціонерів не влаштовувало міське управління. Влада вирішила обмежити вплив міських власників в органах самоврядування. У відповідності з новою реформою виникло суттєве зменшення кола виборців, зменшилась кількість гласних міської думи, значно звузилась компетенція її самостійних дій та поширилась опіка зі сторони коронної адміністрації, тобто губернатора. З законодавства просто вилучалося положення про те що міське самоврядування діє самостійно. Усі ці переторення були введенні лише для того, щоб ще більше посилити залежність міського самоврядування від адміністрації. Отже, ця реформа була кроком назад у розвитку міст та їхнього врядування. Всі позитивні перетворення попередніх років зводилися до обмежень.