Основные направления прокурорского надзора

Статья о прокуратуре в Конституции РФ помещена в гл. 7, которая называется "Судебная власть". Прокуратура определена как единая центра­лизованная система органов. Централизация - это система управления, руководства [177]. Считаю, что даже такое формально-логически-лингвистическое толкование содержа­ния ст. 129 Конституции дает право на вывод, что прокуратуре свойственны надзор­ные функции, они сохраняются за ней. Таким образом, по своей государственно-пра­вовой и политической природе прокурорский надзор является основной формой выс­шего государственного надзора за исполнением законов на всей территории Российской Федерации.

Старший прокурор управления Генеральной прокуратуры РФ Костенко А. И., анализируя исторический опыт государственного управления в России, обратил внимание на одну из наиболее серьезных болезней аппарата государства - бюрократизм. Во все времена бюрократизм проявлял себя как сила самодовлеющая, стремящаяся обособиться от центральной власти и нужд общества. Одним из проявлений бюро­кратизма он назвал противоречия между государственной властью в центре и на мес­тах, а также внутри самой власти. Конкретно это выражается в неисполнительности чиновников, обмане, мздоимстве, казнокрадстве, а в целом в пренебрежении интере­сами государства и народа [178].

Понимание этого явления и привело в свое время Петра I к необходимости учреждения проку­ратуры в России в ходе реформы системы государственного управления в первой чет­верти XVIII в. По его замыслу прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и, в первую очередь за Сенатом, ставшим по Указу "О должности Сената" от 27 апреля 1722 г. законосовещательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти. Впервые в исто­рии Российского государства учреждалась прокуратура - тремя петровскими указами:

- "Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, так же во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору от 12 января 1722 г;

- "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах ком­петенции надворных судов в делах по доносам фискальских и прочих людей" от 18 января 1722 г;

- "О должности генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 г.

По свидетельству В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над утверждением прокуратуры и работал над законопроектами непосредственно [179]. Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его надо было согласовывать с формами ответственности. Состояние работы государственного аппарата той поры он оцени­вает так: "Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царс­ким указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходившей даже смелость старых московских дьяков, которые, бывало, на 15-м указе непременно пос­лать подьячего по делу стойко помечали: "И по тому его великаго государя указу подъячий не послан". Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и "весьма отставить", ни даже сослать на каторгу"⁴². Указ "О должности генерал-прокурора" поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору: "Генерал-про­курор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах... истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял", "также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал"[180].

Прокуратура Российской Федерации осуществляет:

1. Надзор за исполнением законов;

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж­данина;

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществ­ляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4. Надзор за исполнением законов администрациями орга­нов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу[181].

В числе основных направлений прокурорского надзора можно назвать следующие:

1. Предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органа­ми военного управления, органами контроля, их должност­ными лицами, а также соответствие законам издаваемых им правовых актов. При осуществлении надзора органы про­куратуры не подменяют иные государственные органы. При этом прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения, проверяемых органов, требо­вать от руководителей и других должностных лиц предос­тавления необходимых документов и материалов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу на­рушений законов.

2. Осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина состоит в рассмотрении и проверке заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъяснении постра­давшим порядка защиты их прав и свобод, принятии мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечении к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещении причиненного ущерба. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж­данина также предусматривает возможность использования процедуры протеста и представления.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуще­ствляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие преследует цель соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установ­ленного порядка разрешения заявлений и сообщений о со­вершенных и готовящихся преступлениях, выполнения опе­ративно-розыскных мероприятий и проведения расследова­ния, а также обеспечения законности решений, принимае­мых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Пол­номочия прокурора по надзору в этой области устанавли­ваются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

4. Предметом надзора за исполнением законов ад­министрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задер­жанных и заключенных под стражу являются:

- законность нахождения лиц в местах содержания за­держанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняю­щих наказание и меры принудительного характера, на­значаемые судом;

- соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

- законность исполнения наказания, не связанного с ли­шением свободы.

При осуществлении надзора прокурор вправе посещать в любое время соответствующие органы и учреждения, оп­рашивать задержанных, заключенных под стражу, осужден­ных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характе­ра, требовать от администрации создания условий, обеспечи­вающих права задержанных, заключенных под стражу, осуж­денных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осуж­денных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, кар­цера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Какие варианты прокурорского надзора можно предложить?

Точиловский В. Н. настаивает на коренной перестройке прокурорского надзора [182]. В.Г. Даев, С.П. Гусев, В.Г. Демин и другие считают, что прокуратуру следует освободить от обязанностей, несовместимых с реализацией ее надзорной функции [183]. А Демин В. Г. полагает, что прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна быть включена в организационную структуру Министерства юстиции РФ[184] ⁴⁶. Такую позицию можно усмот­реть и в том, что перед указанными органами в последнее время возникли проблемы наполнения своей деятельности реальным содержанием, и они были бы не прочь подчинить себе прокуратуру, тем более что прокуратура уже находилась в ведении наркомюста. Автор работы высказывает предположение, что в результате предстоящей правовой реформы прокуратура вернется в то лоно, из которого вышла, т.е. в суд.

Точиловский В. Н. оказался активным сторонником подчинения прокуратуры судебному ведомству. Он утверждает, что уголовное преследование и поддержание государственного обвинения - это все, чем должна заниматься прокуратура[185]. Такую же позицию занимает и автор данной работы, считающий, что в современных условиях главным направлением в деятельности прокуратуры должна быть борьба с преступ­ностью. Костенко А. И. и некоторые другие авторы концепции прокурорского надзора считают, что подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти в настоящий момент может разрушить сложившуюся в государстве систему "сдержек и противовесов", усилить опасность нарушения законов.

И исполнительные органы, и судебная власть, так или иначе, применяют законы, и нарушения Конституции, Феде­ральных законов органами исполнительной власти, судами могут быть чреваты са­мыми тяжкими последствиями [186]. Это мнение совпадает с суждениями автора исследования, высказывающего свою точку зрения: если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически выпадет одно из ведущих звеньев механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя будет осуществлять надзор за исполнением законов самими представительными органами и в определенной мере - за судебной властью.

Весьма спорным является и то, что основной функцией прокуратуры должна стать "обвинительная власть в государстве", т.е. возбуждение уголовного преследования и поддержания государственного обвинения. По мнению В.М. Савицкого, общий надзор за соблюдением законов как самостоятельное направление прокурорской работы себя не оправдал и если его сохранять, то необходимо ограничить такой надзор вопросами охраны прав и законных интересов граждан; прокуратура не вправе осуществлять контроль за законностью в деятельности местных органов власти и управления[187].

С этой позицией не согласен Клочков В. В. Он исходит из того, что со временем границы надзора за соответствием закону деятельности многочисленных учреждений начнут сужаться, но будет существовать надзор за соответствием закону деятель­ности контролирующих органов, а также исполнительных органов по обеспечению прав граждан. По его мнению, важно четко определить в законодательстве право прокуратуры осуществлять надзор за соответствием всех правовых актов и любой дея­тельности государственных органов правам и свободам граждан, учитывая, что это - конституционное требование. Прокурорский надзор за соответствием законам дея­тельности и актов исполнительной власти представляет собой надежное средство обеспечения функционирования исполнительной власти в пределах ее компетенции, установленной законодательством [188]. И об этом убедительно свидетельствует практи­ка органов прокуратуры. Так, только в 1999 г. ими выявлено 197 423 нарушения законов и 72 094 незаконных нормативных акта. При этом в представительных и ис­полнительных органах власти соответственно — 9741 и 5908 нарушений.

Проработка рассматриваемых вопросов ло­гично обращает внимание автора данной работы к необходимости широких сравнительных исследований, изучения зарубежного опыта правоохранительной деятельности. Он отмечает, что при ссылках на зарубежное законодательство и практику его применения важно соблюдать корректность, чтобы избегать необоснованных обобщений, когда опыт одной страны или даже одного субъекта федерации выдается за опыт всех развитых стран или когда, предлагая ту или иную западную модель, ссылаются лишь на законодательство, оставляя вне поля зрения практику его применения. При популяризации зарубежного опыта редко приводятся отрицательные оценки этого опыта на его родине, замалчивается также, что многие зарубежные исследователи отдают предпочтение нашим моделям. Надо принимать во внимание то, трактует автор, что каждый отдельный институт в зару­бежных системах - это всего лишь компонент отлаженного и сбалансированного пра­воохранительного механизма. Следовательно, изучение прогрессивного опыта госу­дарственного строительства должно вестись на комплексной основе. Данное положение в полной мере касается различных аспектов реорганизации про­курорского надзора.

В этом контексте весьма сомнительными, по суждению автора работы, представляются пред­ложения передать прокуратуру в судебное ведомство и слить ее с Министерством юстиции, подтверждаемые ссылками на опыт США и Франции.

 

Полномочия прокуратуры

 

 

Действуя в пределах компетенции, установленной законом, прокуратура выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Консти­туцией и законами Российской Федерации, независимо от органов представительной и исполнительной властей, политических партий и других общественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмешательство в законную деятельность органов про­куратуры, от кого бы то оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недо­пустимо и влечет за собой установленную законом ответственность.

Представляется, что место прокуратуры в механизме государственной власти не определяется включением норм о прокуратуре в главу "Судебная власть". Такой подход, хотя и нацеливает на более тесное сотрудничество прокуратуры с судебной властью, в большей мере носит юридико-технический, нежели концептуальный харак­тер. Само существование прокуратуры и ее успешная деятельность как специфи­ческого самостоятельного государственного органа возможны тогда, когда все ее органы составляют, как это и определено в ст. 129 Конституции, единую централи­зованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Гене­ральному прокурору. Именно такое построение позволяет органам прокуратуры дейст­вовать в едином направлении и осуществлять государственный надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и долж­ностных лиц.

Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ (ст. 129), Федеральным законом "О Прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федера­ции. На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему проку­роры координируют деятельность по борьбе с преступнос­тью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможен­ной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения этой координации прокурор созывает коорди­национные совещания, организует рабочие группы, истре­бует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положени­ем о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ.

Генеральный прокурор РФ принимает участие в засе­даниях Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граж­дан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

В пределах своей компетенции прокурор приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное решение, приговор, опре­деление или постановление суда. Прокурор вправе в преде­лах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определе­ние или постановление вступили в законную силу. Усмот­рев, что решение, приговор, определение или постановле­ние суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору. Принесение Генеральным прокурором РФ протеста на приговор, кото­рым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение.

Прокурор при установлении в ходе осуществления сво­их полномочий необходимости совершенствования действу­ющих нормативных правовых актов вправе вносить в зако­нодательные органы и органы, обладающие правом законо­дательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об от­мене или о принятии законов и иных нормативных право­вых актов. Такое право делает прокуроров активными учас­тниками правотворческой деятельности.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочи­ями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, при­нятое прокурором, не препятствует обращению лица за за­щитой своих прав в суд.

Главный военный прокурор и подчиненные ему проку­роры обладают в пределах своей компетенции полномочия­ми, установленными Законом, и осуществляют их незави­симо от командования и органов военного управления в со­ответствии с законодательством Российской Федерации. Военные прокуроры также вправе участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного управления, назначать вневедомственные ревизии и проверки, требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизон­ных гауптвахтах, в иных местах содержания задержанных и заключенных под стражу, немедленно освобождать из га­уптвахт, иных мест содержания задержанных и заключен­ных под стражу лиц, незаконно там находящихся.

В этих целях прокуратура осуществляет надзор за ис­полнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их дол­жностными лицами, а также за соответствием законам изда­ваемых ими правовых актов.

В.Н. Точиловский, аргументируя свою позицию, приводит те из высказываний Н.В. Муравьева, в которых говорится о назначении прокуратуры как органе уголовного преследования: в частности, что прокуратура - исключительно специальный орган публичного пресле­дования, строго замкнутый в этой сфере и изменяющий своему назначению, как только из нее выходит, что прокуратура должна сосредоточиться именно на этой области, "поскольку она не располагает возможностью охватить все"[189].

Но как глу­боко и широко мыслящий ученый, Н.В. Муравьев видел и те тенденции, которые определяют динамику функций прокуратуры с изменением общественных условий. Разрабатывая классификацию прокуратуры разных исторических и региональных типов, он еще тогда подметил особенности российской правовой действительности, которые на историческую перспективу определяют существо специфики прокурор­ского надзора. По этому поводу им было высказано суждение почти пророческого характера: "Русская действительность, отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько

своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения” [190].

Несмотря на то, что уже проявились тен­денции в сторону перераспределения функциональной нагрузки от прокуратуры к дру­гим органам (например, Конституционному суду РФ, судебным и контрольным органам), она не утратила своеобразия. В этом контексте прокурорский надзор как будто не вписывается в систему разделения властей, и в известной степени он про­должает оставаться "всеобъемлющим" [191].

В наших условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы "сдержек и противовесов", устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили (законодательной, исполнительной, судебной властей). Все они взаимодействуют друг с другом и как единая государст­венная власть должны быть заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Автор данной работы подчеркивает, что без соблюдения законности не может быть сильной, успешно выполняющей свои задачи государственной власти. Если же настаивать на принципе разделения властей в его классическом виде, то возникает вопрос: какое место должна занимать прокуратура среди государственных структур?

Авторы концепции развития прокуратуры на переходный период счи­тают, что по своей государственно-правовой и политической природе, прокурорский надзор является основной формой высшего государственного надзора за исполнением законов на всей территории страны. Термином "прокурорский надзор" может обоз­начаться достаточно разнородный класс социальных явлений. Несмотря на свою оче­видность, данное обстоятельство в исследованиях, посвященных деятельности проку­ратуры, не отражено. Но именно с уяснением этого вопроса традиционно начинаются все отраслевые курсы научных юридических дисциплин. В наиболее распространенном значении прокурорский надзор - это сфера государственной деятельности, осуществ­ляемая органами прокуратуры[192].

До недавнего времени прокуратура считалась своего рода контрольным органом законодательной власти. Этому соответствовали порядок назначения Генерального прокурора на должность Верховным Советом РФ по представлению его Председателя и подотчетность Генерального прокурора только высшему законодательному органу.