Основные проблемы законодательства

 

Одна из важных причин провала минерально-сырьевой политики правительства в области добычи минерального сырья и недропользования - крайне неудовлетворительное состояние законодательной базы. Так, ликвидацию отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы следует считать крупнейшей политической и экономической ошибкой правительства. Было бы правильным восстановить эти отчисления и, естественно, направлять их на глубоко продуманные государственные программы воспроизводства запасов полезных ископаемых, выработать чёткие показатели по каждому их виду, учитывая ликвидность.

Назрела необходимость упорядочить управление геологоразведочным процессом. Прошедшее время показало несостоятельность преобразований в геологии, что привело к потере кадрового состава, технической вооружённости и, как результат, к разгрому системы изучения недр. С августа 1992 г. началась массовая и бесконтрольная выдача лицензий действующим предприятиям, получившим право на разработку месторождений до принятия закона "О недрах". Практически за бесценок были переданы в частные руки крупнейшие месторождения различных полезных ископаемых, а предприятия, их разрабатывающие, подверглись так называемой приватизации. При этом иностранцы прямо или скрыто приняли активное участие в разграблении наших недр.

Руководители геологии и правительства заявляли о якобы новых благоприятных факторах управления недрами. Однако новые законодательные акты недропользования не обеспечили благоприятных условий ни для нормальной работы действующих предприятий, ориентированных на добычу минерального сырья, ни для освоения открытых ранее месторождений, ни для проведения геологоразведочных работ для повышения прироста запасов.

Эти законы посвящены недропользованию, а должны быть посвящены исследованию недр и недропользованию! Недропользование это только 30% от общего объёма геологоразведочных работ, а 70% составляет изучение недр - от региональных исследований до поисково-оценочных работ. И это самая интеллектуально насыщенная область исследований. Но об этих 70% в законах сказано скупо, неполно, и создаётся впечатление непонимания проблемы, требующей целевого финансирования.

В законах "опорные" определения должны быть юридически однозначными. Но у специалистов вызывает возражение само законодательное определение понятия "недра". В частности, непонятно, почему их верхней границей должна служить нижняя поверхность почвенного слоя? Ведь нередко сама почва является полезным ископаемым. И почему недра простираются "до глубин, доступных для геологического изучения и освоения"? Ведь геофизическими методами исследуется не только земная кора (литосфера), но и мантия. К тому же именно мантия является стимулятором многих процессов (геотермальные плюмы, вулканизм и др.), прямо воздействующими на среду обитания человека. Поэтому надо серьёзно поработать над терминологией.

Особую роль играет введение специального режима налогообложения низкорентабельных месторождений и малодебитных скважин. Такой режим особенно необходим для предприятий, вкладывающих собственные средства в разведку и морскую добычу нефти и газа на континентальном шельфе. Всё это требует глубокого осмысления для проведения эффективной государственной промышленной политики. Для этого необходимо разработать концепцию развития и воспроизводства минерально-сырьевой базы страны на долгосрочную перспективу (2015-2050 гг.) и сформировать на её основе среднесрочную целевую программу на более короткий период. При этом для естественных монополий в обязательном порядке необходимо оценить экономическую эффективность проводимой в них реструктуризации и её социально-экономические последствия.

Принцип государственной собственности на недра не должен подвергаться ревизии. Основными направлениями государственной политики в законодательном регулировании отношений в сфере недропользования и минерально-сырьевой базы должны, как представляется, являться: укрепление института единой государственной собственности на фонд недр Российской Федерации, конкретизация полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровня по управлению государственным фондом недр и осуществлению государственного контроля за их рациональным использованием и охраной, а также совершенствование государственной политики лицензирования пользования недрами и видов деятельности, связанных с недропользованием.

Статья 3 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что "носителями суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ". А в ст.17 говорится, что "основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения". Поэтому на законном основании следует признать, что всё население страны, включая и будущих граждан России, имеет право на соответствующую долю национального богатства, созданного трудом предшествующих поколений россиян.

Законодатели западных стран четко определяют предельные размеры участков недр, которые по нашим меркам весьма скромны. В США для одного недропользователя предельная площадь всех участков недр, арендуемых им земель геологического отвода для поисков нефти и газа, ограничена величиной 20480 акров (82,9 кв. м), причем в одном штате не более 10240 акров на срок не более двух лет. В Китае предельная площадь поисково-разведочных работ по одной лицензии ограниченна величенной2500 базовых блоков, при этом размеры одного базового блока составляют одну географическую минуту по долготе и столько же – по широте. В Канаде для добычи нефти и природного газа по арендному договору (лицензии) предоставляется участок недр площадью не более 5760 акров (23,31 кв. м).

Российский законодатель отказался не только определить предельные размеры участков недр, но ми установить предельное количество участков недр и предельный объем запасов полезных ископаемых, предоставляемых одному недропользователю. Правительство тоже не стало утруждать себя разработкой соответствующего нормативного документа. Обеспеченность запасами в крупных российский нефтяных компаниях и в ОАО «Газпром» составляет от 40 до 80 лет, в то время как в крупнейших компаниях США этот показатель не превышает 10-15 лет, что заставляет их добиваться более полного извлечения сырья и активно заниматься поиском и разведкой новых месторождений.

Но в пункте 1 статьи 9 Конституции природные ресурсы определены как "основа жизни и деятельности народов", и в соответствии со следующим пунктом 2 эта "основа" может находиться и в частной собственности. Специалисты считают, что только через осмысление самого понятия "природные ресурсы", подразумевающего природные богатства и общественное достояние, и раскрытие его конституционно-правового статуса возможно объективное решение вопроса о частной собственности на природные ресурсы, установление социально справедливого и экономически эффективного регулирования отношений в сфере собственности на природные ресурсы в интересах всего общества.

К сожалению, в правительстве и Государственной думе разрабатываются противоречащие друг другу изменения в Лесной кодекс, Водный кодекс, Закон "О недрах", регулирующие использование природных ресурсов. Споры идут, а многие предприятия избегают уплаты природной ренты. Кстати, в большинстве развитых стран с рыночной экономикой законодательно установлен приоритет публичных интересов в вопросах собственности на природные ресурсы, к которым применяются такие термины, как "общее благо", "общественная собственность", "общественное владение" и т.п.

Как показывает опыт развитых стран мира, наиболее эффективное управление природными ресурсами достигается, если они находятся в собственности государства. Приватизация этих ресурсов у нас привела к их разрушению, и требуются огромные капиталовложения для их восстановления до уровня, предшествовавшего приватизации. Вместе с тем, опыт зарубежных государств показывает, что тенденциями в мире являются сохранение и даже возвращение государству права собственности на природные ресурсы.

Учитывая создавшуюся ситуацию в минерально-сырьевом комплексе, президиум Госсовета РФ создал рабочую группу по минерально-сырьевой политике, куда вошёл и автор этих строк. Она разработала основы государственной политики в области минерального сырья и недропользования, общими принципами которых являются:

2.3.1. управление развитием и использованием минерально-сырьевого комплекса страны в соответствии с долгосрочной государственной стратегией, среднесрочными и текущими программами изучения недр, а также воспроизводства минерально-сырьевой базы на основе долгосрочного (25-50 лет) прогнозирования потребления основных видов минерального сырья;

2.3.2. формирование балансов потребления и производства минерального сырья;

2.3.3. совершенствование налогового законодательства в направлении, обеспечивающем эффективное функционирование минерально-сырьевого комплекса России в условиях обостряющейся конкуренции на мировых рынках, справедливое распределение ренты на каждом месторождении между государством и недропользователем (налоговое зонирование территории, специальное налоговое законодательство для минерально-сырьевого комплекса России);

2.3.4. разработка комплекса внешнеполитических, экономических мер и создание условий для обеспечения доступа российских компаний к недрам государств-продуцентов минерального сырья, прежде всего имеющих задолженность перед Россией;

2.3.5. создание методов долгосрочного (25-50 лет) прогнозирования потребления основных видов минерального сырья и др.

Этот документ отвечал на комплекс вопросов: что происходит, что и когда следует сделать, какие законы принять. Так как минерально-сырьевой сектор экономики играет определяющую роль в политике, экономике и безопасности страны, то он должен быть под контролем президента страны. Для этого предлагалось создать при нём Совет по минерально-сырьевой политике. Указанный документ должен был стать политической платформой президента и правительства при создании новой государственной минерально-сырьевой политики, отвечающей интересам народа. Однако, когда правительству поручили доработку этого документа, оно настолько его "упростило", что он оказался лишённым практического смысла.

И ссылки на него в резолюции недавно прошедшего V Всероссийского съезда геологов вызвали недоумение, поскольку этот глубокий и содержательный документ был препарирован Министерством природных ресурсов (МПР) РФ и превращён в набор пустых деклараций, скоропалительно утверждённых Правительством РФ. Тем самым правительство тоже показало убогость понимания этой чрезвычайно важной государственной проблемы.