Правовое регулирование защиты прав граждан - потребителей

Под защитой прав потребителей необходимо понимать комплекс мер направленных на регулирование отношений, возникающих между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг).[7] Данный комплекс мер устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.

Законодательство о защите прав потребителей как отрасль права возникла в России сравнительно недавно - в начале 1990-х годов. До этого регулирование отношений по удовлетворению потребностей граждан осуществлялось в основном нормами кодифицированного гражданского законодательства, предназначенными для установления общих норм и призванными служить базой для специального законодательства. Поэтому в нормативных актах традиционно не учитывалась специфика взаимоотношений потребителей с организациями сферы обслуживания. Некоторые виды фактически существовавших договоров вообще не укладывались в рамки действовавшей классификации гражданско-правовых соглашений.[8] Кроме того, в законодательстве отсутствовала система специальных гарантий охраны прав граждан при заключении договоров, направленных на обслуживание их потребностей. Еще одной особенностью правового регулирования данной области отношений являлась множественность подзаконных актов, регламентировавших отдельные сферы взаимоотношений с участием граждан-потребителей. Ведомственные акты, как правило, содержали нормы, ущемлявшие интересы потребителей, а в некоторых случаях прямо противоречившие законодательству.

Действовавшее законодательство не вполне соответствовало и нормам международного права, в частности уже упомянутым Руководящим принципам для защиты интересов потребителей, единогласно принятым 9 апреля 1985 г. Это несоответствие проявлялось, прежде всего, в том, что не все права потребителей, признанные международным сообществом (право на информацию, на безопасность, на просвещение, на возмещение вреда, право объединяться в потребительские организации для защиты собственных интересов), были надлежащим образом законодательно урегулированы, а те, которые нашли отражение в законодательстве, не имели механизма реализации и потому носили декларативный характер. Кроме того, отсутствовала система государственной защиты интересов потребителей. Такое положение способствовало созданию условий для навязывания потребителям явно не выгодных для них условий договора, товаров, не пользующихся спросом, и т.д.

Первой попыткой создания специального законодательства была разработка осенью 1988 г. проекта Закона СССР «О качестве продукции и защите прав потребителей». Большая часть этого законопроекта была посвящена проблемам обеспечения качества товаров и услуг, и лишь один раздел содержал нормы, направленные на защиту интересов потребителей. Само появление этого законопроекта было первым шагом в создании потребительского законодательства. Впервые признавалась необходимость принятия специальных норм законодательства, устанавливающих гарантии государственной защиты интересов потребителей.

Проект этот не был лишен недостатков. Во-первых, он не делал различий между потребителем-гражданином и потребителем - юридическим лицом. Во-вторых, все его нормы были так или иначе связаны с качеством товаров, т.е. все основные права потребителей (на информацию, на возмещение вреда, право на объединение и др.) формулировались лишь относительно обеспечения права на качество. Проект широко обсуждался, но был отвергнут, т.к. большинство его положений носило декларативный характер и не могло быть реализовано.[9]

Поворотным моментом в создании потребительского законодательства стало принятие 22 мая 1991 г. Закона СССР «О защите прав потребителей»; в связи с распадом СССР он так и не вступил в силу. Этот Закон содержал множество положений, не разработанных в гражданском законодательстве, а также механизмы реализации всех его норм, что было его несомненным достоинством. Закон не только не требовал привычного принятия подзаконных актов, но и прямо запрещал создание ведомственных документов, затрагивающих интересы потребителей. Закон СССР «О защите прав потребителей» - один из первых нормативных актов, закрепивших право граждан на компенсацию за причиненный моральный вред. В то же время некоторые его положения, такие, как право граждан на гарантированный минимум потребления, носили декларативный характер.

Как уже говорилось, 7 апреля 1992 г. в действие вступил Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей». Одним из существенных его положений стала норма, запрещавшая при принятии других нормативных актов, затрагивающих интересы потребителей, снижать гарантии защиты их прав по сравнению с установленными в Законе.

Не менее важна норма Закона, предоставившая право принимать затрагивающие интересы потребителей нормативные акты только Правительству РФ и прямо запретившая ему поручать принятие таких актов министерствам и ведомствам. Закон определил, что потребителем является гражданин, который приобретает или намеревается приобрести товары (работы, услуги) для личных нужд. Юридические лица были выведены из сферы действия Закона. Тем самым, законодатель подчеркнул необходимость установления повышенных гарантий защиты для потребителя-непрофессионала.

Впервые в российском законодательстве были закреплены признанные международным сообществом права потребителей и гарантии их реализации. Закон предусмотрел повышенные гарантии защиты при причинении вреда жизни, здоровью или имуществу граждан, установив десятилетний срок ответственности изготовителя за выпущенную продукцию как перед потребителем, так и перед другими лицами независимо от наличия между ними договорных отношений.[10]

Гарантией реализации прав потребителей на защиту стали установление в Законе подсудности по выбору истца по делам о нарушении потребительского законодательства и освобождение потребителей от уплаты государственной пошлины при предъявлении исков.[11] Наряду с индивидуальной защитой прав потребителей Закон предусмотрел и возможность их коллективной защиты, предоставив государственным органам право пресечения нарушений потребительского законодательства и наложения штрафных санкций на нарушителей.

Еще одним нововведением Закона стала возможность предъявления исков в интересах неопределенного круга потребителей. К сожалению, из-за несовершенства законодательных формулировок эта форма защиты интересов потребителей пока не получила должного распространения.

Следует отметить, что потребительское законодательство идет по пути смягчения: защита интересов потребителей становится выгодной для предпринимателей.

Уже создаются и развиваются органы саморегулирования бизнеса, одной из основных целей которых является распространение правил (кодексов поведения), устанавливающих повышенные (по сравнению с законодательством) обязательства бизнеса в отношениях с потребителями.[12]

Кроме того, уже начался и будет продолжен процесс сближения потребительского законодательства стран СНГ. Первым шагом на этом пути стало принятие в январе 2000 г. уже упоминаемого межгосударственного соглашения «Об основных направлениях сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в области защиты прав потребителей».

Качество товара (работы, услуги) посвящена ст. 4 Закона. Прежде всего, следует сказать, что это одна из важнейших статей Закона. Именно с понятием надлежащего качества товара (работы, услуги) связаны понятия недостатков и существенных недостатков товара (работы, услуги), а, следовательно, и возникновение правовых последствий в случае несоблюдения требований к качеству.[13]

Понятие надлежащего качества товара (работы, услуги) раскрывается законодателем в п. 1 ст. 4 и определяется как соответствующее договору. Нужно отметить, что обычно, покупая товар в магазине или заказывая выполнение бытовой работы (услуги), потребитель не подписывает какого-либо договора, соответственно может возникнуть вопрос: кто тогда определяет условия этого договора и в том числе условия о качестве товара? Ответ содержится в ст. 426 ГК, где определены условия заключения публичного договора, к разновидностям которого относятся розничная торговля и бытовой подряд. Из п.п. 2 и 4 указанной статьи ГК следует, что условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда Законом или иными правовыми актами предусмотрено предоставление льгот. Кроме того, у Правительства РФ имеется возможность издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров.

Именно эти правила, содержащие в себе установленные государством стандарты и обязывающие изготовителей, продавцов и исполнителей производить товар, выполнять работы, оказывать услуги в соответствии с установленными стандартами (типовые договоры, ГОСТы, ТУ и др.), гарантируют потребителю соответствие качества товара (работы, услуги) договору. Данное положение подтверждается п. 5 ст. 4, в которой говорится об обязанности продавца (исполнителя) передать потребителю товар, соответствующий установленным стандартам или иным требованиям закона.

В п. 2 ст. 4 Закона предусматривается, что в случае отсутствия в договоре условий о качестве товара (работы, услуги) факт надлежащего качества определяется по критерию пригодности товара (работы, услуги) для целей, для которых товар (работа, услуга) такого рода обычно используется. Хочется отметить, что и в этом случае требования к качеству товара (работы, услуги) не исчерпываются такой функциональной пригодностью.[14] Например, требованиям безопасности этот товар (работа, услуга) должен соответствовать в любом случае.

Пункт 3 ст. 4 Закона предусматривает случай, когда потребитель не знает, какой конкретно товар (работа, услуга) ему нужен, но четко представляет себе цель, для которой намерен его использовать. Это происходит, когда для выбора товара необходимы специальные познания, которых нет у потребителя (например, потребителю нужно заделать щели между стеной и оконной рамой, но какой из герметиков для этого лучше использовать, он не знает). То есть Законом установлено, что продавец (исполнитель) должен в полной мере обладать сведениями о свойствах продаваемых им товаров (выполняемых работах, оказываемых услугах). В данном случае продавец (исполнитель) несет ответственность за продажу потребителю такого товара (выполнение работы, оказание услуги), который будет пригоден для использования в указанных потребителем целях.[15]

Пункт 4 ст. 4 Закона рассматривает случаи продажи товаров по образцам или по описанию. В данном случае продавец несет ответственность за соответствие реально предоставляемого потребителю товара образцу или описанию. Согласно ст. 497 ГК такой договор считается исполненным с момента доставки товара, выбранного по образцу или описанию, покупателю.

Если законами или в установленном ими порядке предусмотрены обязательные требования к товару (работе, услуге), продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий этим требованиям.