Юридическая ответственность государственных служащих в органах внутренних дел

 

Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел

Начавшиеся в конце прошлого века полномасштабные преобразования в России и последовавшие за ними изменения конституционного и иного законодательства коснулись и вопросов государственной службы Российской Федерации. Одним из главных направлений ее реформирования является повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, что в частности должно подразумевать конкретизацию правового статуса государственного служащего, то есть четкое правовое закрепление обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих.

На эту проблему в своих выступлениях неоднократно указывал Д.А. Медведев: «вопрос повышения ответственности начальников за качество и результаты работы давно назрел. Государственные служащие обязаны соотносить свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение должно влечь дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность».

Применительно к системе МВД вопросы привлечения к ответственности сотрудников органов внутренних дел на сегодняшний момент являются одними из актуальнейших в государстве, поскольку назрел момент коренных преобразований в Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

Д.А. Медведев, выступая 18 февраля 2010 года на расширенном заседании Коллегии МВД России по итогам работы органов внутренних дел в 2009 году, четко определил одно из направлений совершенствования деятельности ведомства - усиление ответственности сотрудников МВД РФ.

Среди видов юридической ответственности дисциплинарная ответственность в органах внутренних дел занимает особое место, так как вероятность применения дисциплинарного взыскания к сотруднику органов внутренних дел заметно выше чем, например, мер административной и уголовной ответственности.

Таким образом, юридическая ответственность в государственном управлении означает, что субъект управления, кому поручено выполнение соответствующих функций, претерпевает неблагоприятные последствия за принятие им противоправных решений, ненадлежащее осуществление возложенных на него задач и функций. Функции государственного управления осуществляют непосредственно государственные служащие.

Вместе с тем анализ законодательства и иных нормативных правовых актов, устанавливающих деятельность органов исполнительной власти, показал, что современный механизм юридической ответственности государственных служащих определен в них с разной степенью детализации и не всегда единообразно решены некоторые вопросы ответственности указанных субъектов в сфере государственного управления. Если говорить о должностных лицах, то они во многих случаях вообще не привлекаются к ответственности, несмотря на то, что правонарушение имело место, однако руководитель ограничился в отношении виновного лица лишь устным замечанием или беседой. Такая ситуация вполне возможна, и мы не призываем за каждое незначительное правонарушение привлекать к ответственности. Тем не менее, когда нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов со стороны конкретного должностного лица носят регулярный характер либо их последствия весьма значительны, привлечение к ответственности должно быть обязательным.

К сожалению, в настоящее время в законодательстве о государственной службе нет определения понятия «должностное лицо». Соответствующая норма-дефиниция дана лишь в примечаниях к ст. 285 УК РФ и к ст. 2.4 КоАП РФ, хотя именно должностные лица являются специфической и очень важной категорией государственных служащих. Это понятие теснейшим образом связано с применением мер юридической ответственности.

Проблема законности в государственном управлении в большей степени связана с укреплением служебной дисциплины на государственной гражданской службе.

Понятие «служебная дисциплина» целесообразно наполнить самостоятельным содержанием, отличающем это явление от трудовой дисциплины для работника по трудовому договору.

На основе анализа существенных признаков гражданской службы, правового статуса гражданского служащего сформулировано определение служебной дисциплины на государственной гражданской службе, под которой понимается надлежащее исполнение гражданским служащим своих должностных обязанностей по обеспечению исполнения полномочий государственных органов в соответствии со служебным распорядком государственного органа, должностным регламентом, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа, а также обязательное соблюдение, как в рабочее, так и во внерабочее время, установленных запретов и ограничений, требований к служебному поведению.

Дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих нужно рассматривать как сложное административно-правовое образование, характеризующееся несколькими признаками и включающими ряд компонентов.

Во-первых, основанную на нормах административного права и вытекающую из факта совершения дисциплинарного (должностного) проступка обязанность гражданского служащего дать отчет о совершенном дисциплинарном проступке.

Во-вторых, выраженную в приказе государственного органа отрицательную оценку совершенного дисциплинарного проступка и порицание гражданского служащего, совершившего этот проступок.

В-третьих, назначенное гражданскому служащему дисциплинарное взыскание.

Дисциплинарная ответственность сотрудника органов внутренних дел - это вид юридической ответственности, которая заключается в обязанности сотрудника органов внутренних дел, совершившего нарушение установленного законодательством и ведомственными нормативными правовыми актами порядка и правил поведения, как в служебное, так и во внеслужебное время, в отношении которого установлена его вина, претерпевать неблагоприятные последствия, возлагаемые на него непосредственным или прямым начальником с целью оказания воспитательного и превентивного воздействия.

Основы дисциплинарной ответственности гражданского служащего определяются ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В ней указывается, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (т.е. совершение дисциплинарного проступка), представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы на основании, установленном п. 2, подп. «а» «г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 данного Федерального закона. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Определение дисциплинарного проступка, которое дано в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в ряде случаев не применимо к тем правоотношениям, которые возникают в сфере дисциплинарной ответственности. Из дефиниции, обозначенной в законе, следует, что для наступления дисциплинарной ответственности государственных служащих необходима совокупность таких элементов как вина, действие или бездействие, а также нарушение должностных обязанностей. Следовательно, государственный служащий не должен привлекаться к дисциплинарной ответственности за несовершение действий, не входящих в круг его должностных обязанностей, и тем более за поступки, находящиеся за пределами служебных отношений. Такое понимание дисциплинарного проступка гражданского служащего слишком узко.

Наиболее дискуссионным вопросом является проблема поведения государственного служащего вне служебного времени: где начинается частная жизнь государственного служащего, охраняемая конституцией, и где границы служебных отношений; являются ли проступки, совершенные государственным служащим после окончания рабочего времени, дисциплинарным проступком.

Под дисциплинарным проступком государственного гражданского служащего предложено понимать неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, запретов и отдельных ограничений, а также требований к служебному поведению как во время службы, так и вне ее.

Действующее в сфере государственно-служебных отношений законодательство не содержит упоминание о юридическом составе дисциплинарного проступка. Под составом проступка предлагается понимать совокупность установленных законом элементов, характеризующих деяние как дисциплинарный проступок. Объект посягательства, объективная сторона, субъект и субъективная сторона образуют состав дисциплинарного проступка.

Для сотрудников органов внутренних дел указанная дефиниция, к сожалению, отсутствует. Сущность дисциплинарного проступка в работе раскрывается путем рассмотрения его состава. Анализируются элементы состава проступка: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Дисциплинарный проступок в органах внутренних дел представляет собой виновное деяние (действие или бездействие), совершенное сотрудником, нарушающее установленный порядок поведения на службе и вне ее, за которое может быть наложено одно из предусмотренных дисциплинарных взысканий.

Общим объектом нарушения правовых требований служебной дисциплины гражданских служащих являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственной гражданской службы и регулируемые нормами административного права. В качестве непосредственных объектов дисциплинарных проступков государственных гражданских служащих выступают отдельные элементы таких отношений: нарушение служебного распорядка, должностного регламента, права и обязанности сторон служебного контракта, интересы работодателя - государственного органа и т.п.

Объективная сторона дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего - это деяние, посягающее на служебную дисциплину. При совершении гражданским служащим дисциплинарного проступка речь в первую очередь идет о нарушении служебной дисциплины, о невыполнении обязанностей, прямо установленных в федеральном законе и предусмотренных административным законодательством. Поэтому дисциплинарный проступок государственного гражданского служащего - это противоправное деяние, выражающееся в форме действия, либо бездействия. Представляется необходимым в содержание объективной стороны также включить выполнение незаконного распоряжения руководителя, а также совершение проступков, порочащих честь служащего. На основании анализа указанных элементов состава дисциплинарного проступка рекомендовано откорректировать и уточнить его нормативное понятие.

Правовые нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел, не содержат четкого перечня принципов дисциплинарной ответственности. Принципы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел находят свое отражение в нормативных правовых актах преимущественно в «скрытом виде», при котором их обнаружение возможно только путем анализа законодательства, регламентирующего то или иное правовое явление. Такое «скрытое» закрепление правовых принципов создает определенные сложности для правоприменителя.

Система принципов, определяющих основы процессуальной деятельности привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности, нуждается в нормативном закреплении и должна включать в себя два блока:

а) общеправовые принципы юридической ответственности: законность, справедливость, неотвратимость, целесообразность и своевременность;

б) принципы, обусловленные спецификой дисциплинарной ответственности: принцип виновной ответственности и принцип недопустимости удвоения ответственности.

В отношении определения и количества стадий производства по делам о привлечении к дисциплинарной ответственности среди ученых имеются различные подходы.

По мнению В.С. Бялт, дисциплинарное производство в органах внутренних дел представляет собой нормативно урегулированную деятельность полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению дел о дисциплинарных проступках, заключающуюся в совокупности процессуальных действий по применению к подчиненным по службе мер дисциплинарной ответственности. Производство по привлечению сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности включает следующие стадии: возбуждение дисциплинарного производства, рассмотрение дисциплинарного дела, принятие решения, исполнение принятого решения и пересмотр решения о дисциплинарном взыскании (факультативная стадия).

Содержание стадии возбуждения дисциплинарного производства заключается в том, что наделенные дисциплинарной властью должностные лица по факту выявленного или предполагаемого проступка возбуждают вопрос об ответственности виновного либо об установлении такового и его наказании. Дисциплинарное производство может быть возбуждено как самим субъектом дисциплинарной власти лично, так и его распоряжением о проведении служебной проверки или направлением представления вышестоящему должностному лицу.

Сущность стадии рассмотрения дисциплинарного дела заключается в разрешении индивидуального дела о нарушении служебной дисциплины. Назначение данной стадии состоит в решении главной задачи дисциплинарного производства - объективном рассмотрении дела и установлении вины привлекаемого к ответственности в совершении дисциплинарного проступка.

По результатам рассмотрения дисциплинарного дела субъект дисциплинарной власти принимает одно из следующих решений:

а) не привлекать лицо к дисциплинарной ответственности, ограничившись мерами убеждения (напоминанием о необходимости добросовестного исполнения служебных обязанностей), в связи с отсутствием события или состава проступка, истечением сроков давности, установлением факта уже состоявшегося дисциплинарного или общественного воздействия за тот же проступок, либо при наличии других исключающих производство обстоятельств;

б) привлечь лицо к дисциплинарной ответственности, используя свою власть или ходатайство об этом перед вышестоящим начальником.

Содержание стадии исполнения принятого решения включает в себя: доведение до сведения лица, совершившего дисциплинарный проступок, избранной меры дисциплинарного взыскания и обеспечение ее исполнения; учет наложенного взыскания; снятие взыскания.

Пересмотр решения о дисциплинарном взыскании возможен в случае обжалования самим сотрудником наложенного на него взыскания или в результате проведения контрольно-надзорных мероприятий и имеет своим назначением проверку законности и обоснованности наложенного взыскания на сотрудника, подвергнутого наказанию, в целях обеспечения его прав и законных интересов.

В нормативных правовых актах о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, в отличие от законодательства об уголовной и административной ответственности, отсутствуют нормы, устанавливающие обстоятельства, исключающие производство по делу о нарушении служебной дисциплины, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие дисциплинарную ответственность.

В.С. Бялт приводит следующий перечень указанных обстоятельств. Обстоятельствами, исключающими дисциплинарное производство, являются:

отсутствие события дисциплинарного проступка;

отсутствия состава дисциплинарного проступка;

истечение установленных сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности;

привлечение лица за совершенное правонарушение к уголовной или административной ответственности;

увольнение лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, из органов внутренних дел;

смерть лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности.

Обстоятельствами, смягчающими дисциплинарную ответственность, признаются:

раскаяние лица, совершившего дисциплинарный проступок;

добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда.

В качестве обстоятельств, смягчающих дисциплинарную ответственность, могут быть признаны и другие.

Обстоятельствами, отягчающими дисциплинарную ответственность, признаются:

продолжение сотрудником поведения, нарушающего служебную дисциплину, несмотря на предупреждение начальника о недопустимости таких действий (бездействий);

повторное совершение дисциплинарного проступка сотрудником, имеющим неснятое дисциплинарное взыскание;

групповое нарушение служебной дисциплины;

совершение, дисциплинарного проступка, ставшего достоянием общественности, подрывающего авторитет всей службы.

Указанный перечень обстоятельств является исчерпывающим.