Тарифное регулирование естественных монополий и влияние на эффективность

Ранее в работе были рассмотрены такие вопросы, как понятие монополии и естественной монополии (так как в России в основном распространен такой вид монополий), влияние монополий на эффективность экономики, теперь хочется в статистической части хочется осветить такую проблему, как регулирование монополий и их наличие в российской экономике. Монополии чреваты потерями для общества. Поэтому государство берет на себя функцию по регулировании монополий, в особенности естественной.

Никакое, даже самое совершенное ценовое регулирование не приведет к успеху без восстановления государственного влияния в принадлежащих ему субъектах естественных монополий (РАО "ЕЭС России", МПС и РАО "Газпром"). Не дело, когда трастовый договор по управлению долей государства в Газпроме характеризуется прези­дентом ни много, ни мало как "грабеж страны", а с момента образо­вания РАО "ЕЭС России" ни одного обсуждения данной проблемы совместно с правительством не проводилось, в то время как оно "об­росло" сотнями посреднических фирм, направляющих финансовые потоки в обход не только бюджета, но и самой компании.

В соответствии с указом президента от 28.02 1995 г. № 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (та­рифов)" для наведения порядка созданы коллегии представителей государства в естественных монополиях, которые должны содей­ствовать росту курсовой стоимости акций этих компаний, контро­лировать своевременность внесения в госбюджет всех положенных платежей, следить за соблюдением антимонопольного законодательства и созданием элементов конкурентной среды. Президентский указ носит концептуальный характер и не содержит конкретного плана реорганизации, хотя выделение внутри естественных моно­полистов структурных подразделений прописано достаточно четко.[4,138]

Не забыты естественные монополисты и в коммунальной сфере. Так, наведение порядка в локальных естественных монополиях (коммунальных предприятиях) предполагает внедрение энергосберегающих технологий на­чиная с установки счетчиков и водомеров в квартирах российских граждан, что, по словам Б. Немцова, может дать до 30 % экономии издержек.

Больше вопросов возникает с ценовым регулированием естествен­ных монополий. Ценовое пространство России в настоящее время включает в себя две сферы. Первая - сфера свободных рыночных цен, которые устанавливаются самими хозяйствующими субъектами на основе баланса спроса и предложения. Причем цены на продук­цию предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, но не относящихся к естественным монополиям, также формируются свободно и входят в данную сферу, хотя и контролируются антимо­нопольными органами России. Вторая - сфера прямого государствен­ного регулирования цен и тарифов на продукцию естественных моно­полий и так называемые социально значимые товары.

Периодически проводимые ГАК РФ проверки практики уста­новления тарифов из года в год показывают одно и то же: системати­ческие нарушения порядка формирования тарифов, свидетельствую­щие о несовершенстве самих нормативных документов по ценообра­зованию. Эти документы позволяют наращивать численность промышленно-производственного персонала при сокращении объемов произ­водства, предоставлять многочисленные льготы.

Разработаны они лишь в интересах производителей и не учиты­вают экономические интересы и возможности потребителей. Такие тарифы обеспечивают: получение необоснованно высокой по сравне­нию с другими отраслями и регионами заработной платы; выплату дивидендов независимо от того, как работало предприятие; страхова­ние его работников; нецелевое использование части средств, предназ­наченных на строительство жилья и объектов соцкудьтбыта.

Например, на железнодорожном транспорте широко практику­ются: взимание дополнительной оплаты за невыполненные (недовы­полненные) работы (услуги) по сопровождению военизированной охраной МП С России вагонов и грузов; завышение тарифов в приго­родном пассажирском сообщении; навязывание контрагентам при зак­лючении договоров на перевозку грузов условий, не относящихся к предмету договора; выделение железной дороге продовольственных и промышленных товаров, различных материалов; требование опла­ты сверх тарифов за отгрузку экспортных грузов и т.д.

Многочисленные нарушения действующего порядка ценообра­зования и несовершенство последнего показали проверки и в других отраслях естественных монополий.

Речь идет о том, чтобы сам механизм регулирования цен на про­дукцию и тарифов на услуги естественных монополий был макси­мально открытым, понятным и "прозрачным", то есть каждый поку­патель вправе знать, за что и сколько он платит. При этом он должен быть уверен, что назначенная цена или тариф являются разумными и справедливыми. Все сказанное в равной степени относится к грузо­вым и пассажирским тарифам на услуги железнодорожного транс­порта, на электропередачу и на транспортировку газа.

Законом "О естественных монополиях" предусмотрено, что госу­дарственными органами в числе методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий может применяться ценовое регулиро­вание посредством определения цен (тарифов) или их предельного уров­ня. Напомним, что в соответствии с правительственным постановлени­ем, помимо использования предельных коэффициентов изменения цен, которые мы предлагаем применять с учетом индексов инфляции, регу­лирование цен может осуществляться и другими способами, например, путем установления фиксированных цен, предельных цен, надбавок, предельного уровня рентабельности, декларирования повышения цен.

Использование для эффективного ценового регулирования в ус­ловиях инфляционной переходной экономики фиксированных цен, предельных цен или надбавок, очевидно, нецелесообразно в силу того, что их величины придется постоянно пересматривать. Желательно, чтобы регулирование цен на значительном временном отрезке, по край­ней мере в течение года, происходило автоматически.

В последнее время, в частности, в Концепции ценовой политики Российской Федерации на 1996-1997 гг., разработанной Минэконо­мики РФ, в качестве способа регулирования предлагалось "учитывать при установлении цен разумную норму прибыли на используемый капи­тал, обеспечивающую дивиденды на акционерный капитал". Однако для профессиональной переоценки основного капитала требуется немало времени, то есть процедура утверждения и пересмотра регулируемых цен и тарифов будет длиться годами. Об этом свидетельствует опыт регулирования в США. Кроме того, в мировой практике до сих пор не решен вопрос, по какой стоимости - первоначальной или восстанови­тельной - должна производиться оценка капиталовложений.

Сложна и другая крупная проблема - установление "разумной" или "справедлйвой" нормы прибыли, ведь наши специалисты по регулированию цен в силу неразвитости официальной статистики не имеют представления даже о величине средней нормы прибыли в России. Наконец, регулирование цен и тарифов на продукцию субъектов есте­ственных монополий посредством установления фиксированной нормы прибыли на вложенный капитал корпорации послужит стимулятором для поиска незаконных путей получения "справедливой" прибыли, как было при применении норматива рентабельности в 1996-2000 гг. Только тогда монополистом накручивались текущие издержки, а те­перь будут максимизироваться еще и инвестиции.[4,139]

Таким образом, из предложенных правительственным постановле­нием способов ценового регулирования остается метод коэффициентов изменения цен, который активно использовался (неудачно) за годы реформ и, скорее всего, будет применяться и впредь. С одной сторо­ны, это естественно. А с другой - нужно срочно на базе отечественно­го и зарубежного опыта регулирования ликвидировать накопившиеся недостатки и ошибки. К сожалению, для российской экономики еще достаточно долго, несмотря на успехи в области финансовой стабили­зации, будет характерна инфляция, если подходить к делу по запад­ным меркам. А в развитых странах экономика с годовым ростом цен, превышающим 3-5% в год, считается инфляционной. Поэтому нам тем более необходимы специальные инструменты ценовой политики государства по отношению к естественным монополиям. Очевидно, в условиях переходной инфляционной экономики России регулирова­ние цен на их продукцию должно осуществляться путем индексиро­вания, например, с использованием индекса потребительских цен (или индекса оптовых цен промышленности). Подобные рекомендации базируются на современном зарубежном опыте.

В частности, в Великобритании начиная с 1985 г. регулирующий орган первоначально определяет так называемую "справедливую" цену, основанную на разумных затратах предприятия и нормальной прибыли. Затем ему разрешается увеличивать свои цены по формуле ИПЦ - X. Первым компонентом здесь является индекс потребительских цен, вто­рым - плановая величина экономии издержек. Все величины берутся в процентах. Если, например, предполагаемая величина экономии на издержках планируется на уровне 2% в год, а годовая инфляция пред положительно составит У/о, то предприятие-субъект естественной мо­нополии может повысить свои цены лишь на 3% в годовом исчислении. Когда предприятие объективно нуждается в инвестициях, плановая величина экономии издержек может быть отрицательной.

Таблица 2.1

 Ценовое регулирование телефонной связи в Великобритании [9,41]

Опираясь на указанный опыт, вполне уместно говорить о необ­ходимости корректировки уровня цен на продукцию естественных монополий в соответствии с общим уровнем инфляции (индексом потребительских цен). Однако, если основную долю затрат предпри­ятия-монополиста составляют цены на сырье, можно пользоваться показателями повышения цен именно в сырьевой отрасли. Конечно, существуют и более сложные зависимости.[4,140]

Так, если регулирующий орган после соответствующего монито­ринга за ценами на продукцию естественного монополиста пришел к выводу, что его цены должны тесно коррелировать с инфляцией в стране (регионе) или ростом цен в какой-либо сырьевой отрасли или (как в случае с РАО "Газпром") промышленности в целом, то теку­щие цены можно скорректировать по формуле:

где: Рi - базовая цена в предыдущем (i-м) периоде (месяце, квартале, году). Искомую цену можно определить исходя не из рассчитанной базовой цены, а из факти­ческой цены на продукцию, которая уже "прижилась" на рынке, то есть признана про­давцом и покупателем; Jp - прогнозируемый (региональный или федеральный) ин­декс цен по выбранной регулирующим ведомством отрасли или по промышленности в целом; k - коэффициент корреляции индекса потребительских цен и выбранного ин­декса цен на продукцию естественного монополиста, рассчитанный регулирующим орга­нам по результатам ценового мониторинга. По идее он должен учитывать возможную плановую величину экономии издержек или другой критерий повышения эффективно­сти либо, напротив, необходимость срочных инвестиций (фактически k = 1-Х).

Расчет может производиться и путем корректировки по конкрет­ным условиям производства, то есть перемножением базовой цены на индекс затрат по отдельным (или по всем) статьям себестоимости, занимающим наибольший удельный вес в ее структуре:

где: Р_R - регулируемая цена; Р_F- базовая расчетная или фактическая ("при­жившаяся") цена; Js_i, - темп роста затрат по t-й статье калькуляции себестоимости проверяемой продукции, в %; Ys_i ^— удельный вес i-й статьи калькуляции в себесто­имости проверяемой продукции, в %. Если в расчет берутся затраты по всем стать­ям калькуляции, то SYs_i = 100%.

Практически эту, вернее сказать, аналогичную идею попыталось с мая 1994 г. по сентябрь 1995 г. реализовать Министерство экономи­ки РФ, разработав совместно с Министерством путей сообщения РФ "Порядок индексации тарифов на перевозку грузов и сборов на по-грузочно-разгрузочные работы, выполняемые железнодорожным транс­портом Российской Федерации". Была согласована и утверждена номенклатура материально-технических ресурсов, потребляемых же­лезнодорожным транспортом, при изменении цен которых осуществ­ляется индексация тарифов на перевозки грузов и на погрузочно-разгрузочные работы. Она включала в себя одиннадцать позиций: дизельное топливо; масло смазочное дизельное; мазут; уголь; элект­роэнергию; пиломатериалы; рельсы железнодорожные; шпалы же­лезнодорожные; щебень; железнобетонные конструкции; тонколисто­вую сталь рядовых марок (до 4 мм).

Однако ценовой индекс на основе данной номенклатуры был со­ставлен не с учетом удельных весов входящих в него видов продукции, а таким образом, чтобы обеспечить для МГТС желаемый темп роста железнодорожных тарифов (рентабельность перевозок достигла 26%). Хотя подобное искажение не может дискредитировать сам метод.

"Монополистический перехлест" с уровнем железнодорожных тарифов попытались устранить их "замораживанием" в октябре-де­кабре 1995 г. Возникла другая крайность - в декабре отрасль понес­ла убытки в размере 134 млрд. руб. Первые шесть месяцев 1996 г., индексация железнодорожных тарифов проводилась в размере, не превышающем прирост оптовых цен промышленности, то есть фак­тически по формуле (1) с коэффициентом k = 0,8 (или Х = 20%). Убытки от перевозок составили 1,838 трлн. руб. Иначе и быть не могло. Даже если предположить, что тариф, "похудевший" в усло­виях инфляционной "заморозки" к началу 1996 г., стал "разумным и справедливым", а это еще большой вопрос, то откуда должно было взяться 20-процентное повышение эффективности железнодорожных перевозок, заложенное в алгоритм изменения тарифа?

Со второй половины 1996 г. по июнь 1997 г. пересмотр тарифов осуществлялся параллельно с изменением индекса оптовых цен про­мышленности (схема обкатанная и зарекомендовавшая себя в Газпро­ме). И если в 1996 г. железнодорожные перевозки по инерции еще были убыточными (156 млрд. руб.), то в 1997 г. они уже стали рента­бельными. И вот с 1 июля 1997 г. принято решение сократить тари­фы на железнодорожные перевозки, а также снизить для промыш­ленных потребителей цены на газ и электроэнергию. Что это - про­считанная тарифная политика или политическая конъюнктура?

Вывод из проведенного анализа очевиден: в переходной эконо­мике России для регулирования цен и тарифов на продукцию есте­ственных монополий наиболее приемлемым является метод индекси­рования, а формула тарифов на продукцию естественных монополий должна выглядеть следующим образом:

Разумеется, величина "X" - не критерий повышения эффектив­ности, а лишь показатель срочных инвестиций (в условиях россий­ского перманентного бюджетного кризиса всерьез рассчитывать на поддержку государства не приходится). Кстати, одновременно будет решена и проблема инвестиционной составляющей тарифа.

Правда, здесь тоже возникает ряд вопросов. Во-первых, нужно как можно более точно определить базовую цену, которую предстоит индексировать, а по прошествии соответствующего периода и пере­сматривать. Базовая, или "справедливая", цена после проведения ука­занных расчетов может уточняться и в конце концов быть результатом переговоров, согласовании или, проще говоря, торга между про­давцом и покупателем. Однако, если этот рассчитанный и согласо­ванный "разумный" тариф будет ниже тарифа, сложившегося к тому времени на практике, то ставить вопрос о его снижении нереально. Впрочем, ответ на этот вопрос уже найден хозяйственной практикой. Тарифы в данном случае надо "замораживать".

Кроме предложенного выше, в отдельных случаях и отраслях можно использовать альтернативные методы регулирования цен. Анг­лийские эксперты рекомендуют применять метод сравнения затрат. Регу­лирующий орган при наличии рынков, схожих в общих чертах по терри­тории, оснащенности техникой у производителей и запросам потреби­телей, вправе предписать хозяйствующему субъекту, являющемуся ес­тественным монополистом, изменить уровень и структуру его цен (та­рифов) в соответствии с аналогичным предприятием данной отрасли, но проводящим разумную тарифную политику. Такой метод регулиро­вания у нас может получить достаточно широкое распространение.[22,302]

Интерес представляет подход к этой проблеме, применяемый в Польше. Согласно ему, если устранить препятствия для конкуренции на рынке достаточно быстро не удается, то надо применять меры государственного регулирования. Например, когда тарифы на услуги телефонной связи резко возросли, Антимонопольное управление зап­ретило их дальнейшее повышение вплоть до изменения структуры полных издержек в соответствии с европейскими стандартами. Этот опыт весьма полезно учесть российским энергетическим комиссиям, регулирующим тарифы на электроэнергию.

Американскими экспертами регулирующим органам рекомендует­ся контролировать не сами затраты и доходы монополиста, а удовлет­ворение потребностей на регулируемом рынке. Суть данного подхода сводится к следующему: если развивается дефицит и возникают очере­ди, если покупатель желает, но не может приобрести товары по регу­лируемой цене, то последнюю нужно увеличить. Дефицит считается большим злом, чем высокие цены.