Методологическая и теоретическая причина

 

Вторым фактором, тормозящим разработку стандартов социального обслуживания, является недостаточная методологическая и теоретическая проработка проблемы стандартизации социальной сферы. Прежде всего, хотелось бы обратить внимание на методологическую функцию стандартов, которая не получила достаточного освещения в научной литературе. Внимание авторов Концепции национальной системы стандартизации (1998) и разработчиков Федерального закона «О техническом регулировании» сосредоточено, главным образом, на экономической, социальной и коммуникативной функциях стандартизации.

Причины такого подхода к оценке роли стандартов обусловлены реальными условиями функционирования российской экономики, а также обеспечением выполнения условий вступления России в ВТО. Есть все основания рассматривать стандартизацию как неотъемлемое свойство социальных систем. Стандарты играют значительную роль не только в управлении социальными системами, но и в процессах естественной саморегуляции и развития этих систем (Шейкина Ю.В., 2009, с. 253).

При этом, говоря о социальных стандартах, необходимо подчеркнуть, что они не исчерпываются лишь материальным благополучием и уровнем жизненного комфорта населения. В социальных стандартах закрепляются соответствующие уровни развития культуры, образования и основных ценностных ориентаций, характеризующие данное общество как социальную систему. Наиболее характерные черты постиндустриальной эпохи, дают нам все основания для того, чтобы назвать новый век веком информатизации. Такое понимание общих принципов жизнеустройства помогает глубже прояснить стратегические цели стандартизации. Основная проблема управления государством также состоит в непрерывном балансировании между устойчивостью (функционированием) и изменчивостью (развитием). Первое обеспечивается с помощью закрепления в стандартах достигаемых положительных результатов, второе - путем последовательно реализуемых инноваций. Длительное нарушение равновесия между устойчивостью и изменчивостью чревато разрушительными последствиями для любой организации. Тенденция к одностороннему сохранению устойчивости приводит к подавлению инноваций (Шейкина Ю.В., 2009, с. 156).

В результате, система утрачивает адаптивные свойства, что вынуждает ее стремиться к автаркии. В свою очередь, не получая импульсов развития извне, закрытая система неизбежно приходит к застою и деградации.

Такой диалектический подход к пониманию роли стандартов в регулировании социальных процессов предъявляет особые требования к их разработке. Учитывая непродолжительность действия стандартов по времени, ограниченную максимум пятью годами, нельзя тратить на их разработку десятилетия. В этом случае стандарты будут устаревшими, не начав действовать. Следует подумать и о службах мониторинга, осуществляющих отслеживание уровней развития учреждений и их деятельности в различных областях социальной сферы с целью коррекции устаревающих стандартов. Необходима разработка механизмов внедрения и реализации стандартов в деятельность предприятий и учреждений социального обслуживания.

Стандарты, как правило, формируются в общественной практике лишь тогда, когда их уровня достигает абсолютное большинство предприятий и учреждений, организаций и специалистов в конкретных видах деятельности. С точки зрения диалектики, стандарт означает зафиксированный на определенный период уровень человеческих достижений в той или иной сфере деятельности, принятый за точку отсчета и измерения количественных и качественных показателей изделий, товаров, услуг. Сегодня разрабатываются подходы к измерению даже для таких качественных социальных показателей, как развитие человеческого потенциала, качество жизни населения, социальная напряженность, общественное мнение и т.п. Таким образом, стандарт есть нулевая точка на шкале измерений. Это означает, что наряду с принятым стандартом в практике человеческой деятельности всегда будут иметь место образцы, находящиеся выше или ниже нулевой (стандартной) отметки. Следовательно, являясь жестко фиксированной точкой отсчета, стандарт, тем не менее, органично вписывается в динамический процесс развития, позволяя измерять и оценивать достигнутые уровни человеческой деятельности и отмечать этапы становления цивилизации и культуры. По своей сути стандартизация в социальной сфере - это функциональная система, включающая целый ряд процессов по теоретическому обоснованию, разработке методов стандартизации, самих стандартов, их нормативов и способов применения в управлении социальными системами, их функционировании и развитии (Мальцев А. В., 2009).

В-четвертых, стандарты являются критерием, позволяющим сертифицировать услуги, что, в свою очередь, является одним из условий лицензирования учреждений, предоставляющих государственные социальные услуги. Таким образом, разработка национальных стандартов социальных услуг без развития метрологии этой сферы деятельности, в отрыве от сертификации и лицензирования учреждений социального обслуживания теряют всякий смысл и значение. Особенно негативное влияние на процесс стандартизации оказало исключение из закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» статьи 18 («Лицензирование в области социального обслуживания»). Национальные стандарты, которые сегодня вводятся в практику социальной работы, не содержат нормативов и потому имеют вид расплывчатых рекомендаций, выполнение которых не поддается контролю и оценке.

 

Методологическая причина

 

И, наконец, нельзя обойти вниманием проблемы, связанные с методами, применяемыми в области разработки стандартов и их нормативов. Здесь существует две противоположных точки зрения. Некоторые авторы считают, что в социальной сфере можно нормировать все и вся.

Проекты некоторых административных регламентов предоставления государственной услуги, включающих алгоритмы деятельности до 250 и более шагов, уже появились на официальном сайте Федеральной службы по труду и занятости (www.rostrud.info), а также на Интернет-ресурсах территориальных органов по вопросам занятости населения в субъектах Российской Федерации.

Возможность убедиться в том, насколько такая «реформа» упростит взаимоотношения государственных чиновников и рядовых граждан, мы получим в конце 2008 г. Однако уже сегодня можно предположить, что подобная регламентация административной процедуры, на выполнение которой требуется всего лишь час рабочего времени чиновника. И его профессионализм и правовая ответственность еще более углубит бюрократизацию государственной системы управления. Противоположная точка зрения связана с полным отрицанием возможностей стандартизации тех или иных видов деятельности в социальной сфере. Более того, сама возможность определения объектов стандартизации принципиально отвергается, поскольку многие социальные услуги в особенности реабилитационного и адаптационного характера связаны с изменением психологических установок человека, коррекцией его характера и привычек поведения. Может ли быть психика человека объектом измерений и нормирования - этот вопрос сегодня имеет чисто риторический характер. Экспериментальной психологией наработано столько измерительных методик и даже нормативов для измерения психических процессов человека (например, коэффициент IQ), что говорить о полном отсутствии нормативного подхода в этой области некорректно.

Наработан определенный потенциал количественных измерительных методик и социальных нормативов в сфере социального обслуживания (Шейкина Ю.В., 2009).

Например, разработаны подходы к оценке результативности, эффективности и качества деятельности учреждений социального обслуживания.

Признавая доводы обеих сторон, следует, тем не менее, сказать о том, что стандарты уже весьма продолжительное время формируются в таких отраслях социальной сферы как образование, здравоохранение и др.

Развитие процессов стандартизации в социальной сфере в значительной степени связано с процессами социально-экономической интеграции РФ в мировое сообщество. Оно обусловлено и расширением роли сознательного регулирования общественной жизни самими гражданами, т.е. процессами демократизации социальных систем. Идти в этом направлении можно лишь путем объединения существующих точек зрения, опираясь на диалектическое единство и противоречие общего, особенного и единичного.

Например, в практике социальной работы с людьми пожилого возраста достаточно наглядно можно проследить взаимосвязь общего, особенного и единичного. К общим проблемам пожилых людей, определяющим специфику социальной работы с ними, следует отнести прекращение ими трудовой деятельности, изменение социального статуса и социальных ролей, инволюционные изменения организма с возрастом. И связанное с ними ухудшение состояния здоровья, снижение социальной активности и др. Однако следует заметить, что степень выраженности этих проблем в данной возрастной группе имеет огромную индивидуальную изменчивость. По этой причине в деятельности социальных служб применяется дифференцированный подход, ориентирующийся в социальной работе с пожилыми людьми (Шейкина Ю.В., 2009, с. 126). Сложившаяся на сегодня система учреждений социального обслуживания адаптирована к обслуживанию основных категорий клиентов. Особенно пожилого возраста и инвалидов, выделенных по степени социально-функциональной активности. К категории клиентов с высокой социально-функциональной активностью относятся люди, сохранившие подвижность, продолжающие трудовую и/или общественную деятельность.

К категории клиентов со средней социально-функциональной активностью относятся люди, с ограниченной подвижностью, имеющие стойкие расстройства функций организма, но сохранившие способность к самообслуживанию. К категории клиентов с низкой социально-функциональной активностью относятся немощные, физически и/или психически больные, требующие постоянного постороннего ухода в связи с частичной или полной утратой способности к самообслуживанию и передвижению. Такой подход к классификации клиентов не согласуется с традиционным для социальной геронтологии принципом дифференциации обслуживаемых граждан по возрасту. Однако данная классификация вполне соответствует практике социальных служб, поскольку хронологические границы возраста весьма индивидуальны и далеко не всегда совпадают со степенью социально-функциональной активности человека. Возможность типологизировать проблемы пожилых граждан является основой для стандартизации соответствующих дифференцированных объемов социальных услуг, с помощью которых учитывается особенное (типическое) для каждой социально-функциональной группы (Мальцев А. В., 2009, с. 125).

Однако полностью стандартизированный подход в работе с клиентом приводит к обезличиванию последнего, к игнорированию тех проблем, которые имеют сугубо индивидуальный, личностный характер.

Во-вторых, в случае субъективной и предвзятой оценки конкретной ситуации специалистом социальной работы, клиент может быть лишен тех видов социального обслуживания, которые обеспечивают первоочередные меры, связанные с обеспечением безопасности его жизни и здоровья.

При отсутствии социальных стандартов эти социальные услуги не могут быть гарантированы клиенту социальной службы, они ставятся в полную зависимость от доброй воли социального работника.

В-третьих, следует учитывать российскую специфику социальной работы, принципиально отличающуюся от ситуации в развитых европейских странах, где количество получателей адресной государственной социальной помощи, в том числе в виде социальных услуг, исчисляется от единиц до десятых долей процента. При широких возможностях социальных бюджетов этих стран ориентация на клиентоцентрированное социальное обслуживание, на работу со случаем является, бесспорно, прогрессивным явлением. В России же, где нищета населения с каждым годом приобретает все более массовый характер, такой подход невозможен. Здесь, по нашему мнению, более перспективны дифференцированные формы работы с различными категориями клиентов: пожилыми гражданами, инвалидами, детьми сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, бомжами и лицами, освободившимися из мест лишения свободы, и другими категориями. И здесь, как раз, необходима и вполне возможна разработка гарантированных объемов социальных услуг, дополняемых в каждом конкретном случае индивидуальным коррективом (Мальцев А. В., 2009, с. 189). Проблема стандартизации социального обслуживания затрагивает не только разработку стандартов социальных услуг и социальных нормативов. Важным аспектом данной проблемы является разработка системы финансовых нормативов и методики их расчетов, позволяющих ориентировать деятельность учреждений социального обслуживания на конечный результат. Сегодня предпринимаются попытки разработать финансовые нормативы деятельности учреждений социального обслуживания и методики их расчетов (Мальцев А. В., 2009, с. 79).

Однако при этом расчет нормативов финансовых затрат на социальное обслуживание одного клиента в конкретном виде учреждения производится при отсутствии социальных нормативов, определяющих объемы и качество предоставления социальных услуг, т.е. имеет произвольный характер. Следует также учитывать то обстоятельство, что принятие в ноябре 2006 г. федерального закона № 174 «Об автономных учреждениях», неизбежно повлечет за собой автономизацию учреждений социального обслуживания и, как следствие, потребует развития новых подходов к их финансированию, связанных с обеспечением государственного заказа и осуществлением собственной предпринимательской деятельности. Выполнение государственных заказов значительно повышает роль стандартизации. Предпринимательская же деятельность учреждений социального обслуживания потребует внедрения рыночных принципов в их функционирование. В целях уточнения объемов отдельных видов услуг и времени на их предоставление использовались хронометражные исследования, изучалась документация учреждений, и проводились консультации с руководителями учреждений, структурных подразделений, специалистами по социальной работе. Разработанные проекты стандартов распространяются на государственные социальные услуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста и инвалидам на безвозмездной и безвозвратной основе.

Заключение

 

Установление государственных стандартов в области социального обслуживания населения позволяет не только повысить уровень организации предоставления социальных услуг. Стандартизация, как правило, положительно влияет на качество управления системами и процессами, что на сегодняшний день весьма актуально и для системы социального обслуживания населения. Резюмируя основные положения статьи, еще раз кратко сформулируем идеи и принципы, требующие обсуждения, и наиболее актуальные задачи, решение которых позволит повысить качество процесса стандартизации в области социального обслуживания населения Российской Федерации. Во-первых, необходимо определиться с вектором развития социальной политики государства и зафиксировать его в федеральном законе «О государственных минимальных социальных стандартах», являющимся основой для развития нормативного подхода, в том числе в области социального обслуживания населения.

Во-вторых, необходимо привести принятые в середине 1990-х гг. и поныне действующие нормативы и условия социального обслуживания населения РФ в соответствие с изменившейся социально-экономической ситуацией. В-третьих, следует определить значение социальных стандартов как основного инструмента государственного регулирования в соответствии с их главной методологической функцией - обеспечением устойчивости развития государственной системы. Только закрепление результатов реформ в социальных стандартах является гарантом успехов в развитии государства. Социальные стандарты - это ступени, по которым общество поднимается в направлении социального прогресса. Стандарты должны сопровождаться обязательными регламентами и нормативами, с помощью которых могут быть подвергнуты измерению и оценке результаты тех или иных видов деятельности в области социального обслуживания населения.

Список использованной литературы

 

1. О принятии и введении в действие национального стандарта: Постановление ГК РФ по стандартизации и метрологии от 24 нояб. 2003г № 327-ст // Профессиональная библиотека работника социальной службы. - 2009. - №3. - С. 6-7.

.   Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации: федеральный закон: принят ГД РФ 15 ноября. 1995г; по состоянию на 22 августа 2004 // Социальное обслуживание. - 2005. - №2. -С. 78-85.

.   Основные виды социальных услуг: Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52143- 2003: социальное обслуживание населения: дата введения 2004-07-01// Профессиональная библиотека работника социальной службы. - 2009. - №3. - С. 8-20.

.   Стандартизация социальных услуг // Современная энциклопедия социальной работы / под ред. В. И. Жукова. - 2-е изд., доп. И перер. - М.; Из-во РГСУ, 2008. - С. 326-327.

.   Золотухина Р.В. Практика внедрения административных регламентов предоставления гос. улуг населению в работу центров социального обслуживания // Работник социальной службы. - 2012.-№2. - С. 52-55

.   Казибекова Н.А. Теоретико-методологические основы формирования и развития услуг социальной защиты населения // Социальное обслуживание. -2011. - № 1. -С. 6-31

.   Кайль Я. О необходимости стандартизации (регламентации) государственных и муниципальных услуг // Власть. - 2011. - №7. - С. 126-130.

.   Мальцев А. Качество регламентации публичных услуг в ходе административных реформ // Власть. - 2009.-№12.-С. 42-44.

.   Новикова М.А. Система стандартизации социального обслуживания: современное российское законодательство и перспективы развития / Социальное обслуживание.- 2004. - №1. - С. 114-119.

.   Платонова Ю. Ю. Обособленность развития рынка социальных услуг // Ученые записки СПбГИПиСР.-2009. - №2. - С. 114-119

.   Савина Л.Ю. Система стандартов и повышение качества жизни клиентов социальной службы // Отечественный журнал социальной работы. -2012. -№2.- С. 112-120.

.   Социальная квалиметрия, оценка качества и стандартизация социальных услуг: учебник / И. С. Романычев., Л. В. Топчий и др. - М.: ИТК «Дашков и К», 2013. - 184с.

.   Стандартизация социальных услуг // Социальное обслуживание населения: ценности, теория, практика: уч. Пособие / Л. В. Топчий. - М.: Изд-во РГСУ, 2012. - Гл. 4.5. -С.229-241

.   Топчий Л.В. Теоритические аспекты развития социального обслуживания населения в России //Социальное обслуживание. -2007. - №2. - С. 6-23.

.   Шейкина Ю.В. Управление качеством в учреждениях социального обслуживания на основе использования стандартов ИСО серии 9000 и TQM¹⁶⁸ // Социальная политика и социология. - 2009. -№ 5. -С. 189-198.