Тема 8. Теоретические основы участия прокурора в правотворчестве.

В последние годы в Российской Федерации осуществляется интенсивный правотворческий процесс, обусловленный необходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стране реформ и совершенствования действующего законодательства.

Термином «правотворчество» в юридической науке обозначается процесс создания правовых норм[4]. Создание норм права неразрывно связано с государственной властью. И хотя отмеченный термин не вызывает каких-то значительных споров в юридической литературе, тем не менее полагаю, что для уяснения понятия «правотворчество» необходимо дать определение понятия «правовой акт».

В юридической литературе имеется множество определений этого понятия, что обусловлено рядом объективных и субъективных причин. Так Р.Ф. Васильев полагает, что основной причиной этого является сложность явления, которое мы называем правовым нормативным актом, наличием у него многих внутренних и внешних связей и отношений. Но только правовые акты органов власти и должностных лиц составляют ряд явлений, в который нормативные правовые акты входят непосредственно как один из видов данного рода. Поэтому, с точки зрения автора, и определять нормативные правовые акты надо как один из видов актов органов власти и должностных лиц[5].

А.В. Малъко считает, что термин «правовой акт» имеет несколько смысловых значений: он означает действие (поведение): правомерное, совершаемое с намерением создать, изменить, прекратить конкретные правоотношения; противоправное (обобщенно-юридические факты, влекущие за собой соответствующие правовые последствия); к правовым актам следует отнести результаты как правомерных, так и противоправных действий. К правомерным актам относятся также воплощенные в законах и подзаконных актах юридические нормы; индивидуальные предписания, выражающиеся в правоприменительных актах, договорах и иных документах[6].

Под правовым актом понимается юридический документ, т.е. внешнее словесно-документально оформленное выражение воли, отражающее первое или второе. Правомерный акт-документ - это надлежащим образом оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы — юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц[7].

Во взглядах ученых, занимавшихся этой проблемой (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Р.Ф. Васильев, Л.Д. Воеводин, М.В. Горшенев, Д.А. Керимов, В.В. Копейчиков, И.В. Котелевская, Б.В. Лазарев, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, В.Н. Осипкин, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, А.Е. Скачкова, Ю.А. Тихомиров и др.), имеется некоторое различие при определении понятия «правовой акт»[8]. Но в основе своей они содержат одни и те же ведущие положения. Наиболее четкое и емкое, как представляется, определение понятия правого акта дает С.С. Алексеев: «Правовой акт — это, как правило, письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтом прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властное веление и направленный на регулирование общественных отношений»[9].

Правовые акты имеют большое юридическое и практическое значение, поскольку регулируют различные правоотношения, имеют различную сферу влияния, внешнюю форму и разное конкретное внутреннее содержание.

Под нормативным правовым актом на основании постановления Государственной Думы «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД[10] понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение (п.1.3 Распоряжения Министерства юстиции РФ от 15 июня 1998 г. № 894). Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»[11].

В отличие от нормативного правового акта, акт устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, именуется правовым актом индивидуального характера или ненормативным правовым актом.

Нормативными правовыми актами являются законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов. Для применения нормативного правового акта недостаточно только его принятия. Все нормативные правовые акты должны быть официально опубликованы в установленном порядке, введены в действие, а определенные акты федеральных органов исполнительной власти и нормативные правовые акты субъектов федерации должны пройти юридическую экспертизу и государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, в редакции Указа от 16 мая 1997 г. № 490 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти»[12] и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[13].

Акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если в них самих не установлен другой порядок вступления в силу. Акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.

Порядок государственной регистрации закреплен Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изменениями и дополнениями от II декабря 1997 г. № 1538, от 6 ноября 1998 г. № 1304)[14].

Правилами предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Государственной регистрации и официальному опубликованию подлежат нормативные правовые акты, упомянутые в Указе Президента РФ № 763, независимо от срока их действия. Указ определяет содержание, а Правила — форму нормативных правовых актов. Однако имеются многочисленные акты, форма которых не упомянута в правилах, но которые, несомненно, подпадают под определение нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации и официальному опубликованию, данные в названном указе.

Таким образом, нормативный правовой акт можно определить как письменный документ, изданный соответствующим субъектом в пределах своей компетенции, регулирующий правоотношения неопределенного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение в течение длительного срока.

Правовой акт ненормативного характера можно определить как документ, изданный компетентным органом и содержащий предписание индивидуально конкретной направленности, имеющий разовое применение, создающий обязательные последствия.

К признакам нормативного правового акта следует отнести: принятие в установленном законом порядке управомоченным на это органом; соответствие Конституции РФ; публичный характер, т.е. правило поведения, содержащееся в диспозиции документа, касается всегда неопределенного круга лиц; неоднократность применения этих норм вне зависимости от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами; обязательность опубликования в центральной печати; регистрация в случаях, предусмотренных законом.

Правовые акты ненормативного характера отличаются следующими признаками:

1) такие акты носят индивидуальный характер (например, о назначении, освобождении, поощрении, взыскании их д.);

2) действия правовых актов исчерпываются однократным применением;

3) носят оперативно-распорядительный, рекомендательный характер;

4) они имеют конкретного адресата, и акт доводится лишь до сведения заинтересованных лиц или органов;

5) акты могут быть направлены на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти;

6) могут быть акты, координирующие решения вышестоящих государственных органов;

7) имеют обязательные последствия.

Поэтому представляется обоснованным мнение Д.А. Керимова, что ненормативный правовой акт должен издаваться на основе и во исполнение нормативного правового акта, в полном соответствии с его содержанием и целями[15].

В зависимости от содержания правового акта документы подразделяются на нормативные акты (Конституция, законы, подзаконные акты); правоприменительные акты (документы, содержащие индивидуальные властные предписания с одноразовым применением); разъяснительные акты (разъясняющие смысл юридических норм, как, например, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ); акты договорного права и акты реализации прав и обязанностей[16].

Основным определяющим фактором качества правового акта является его юридическая сила. Это самый четкий определитель места правового акта в иерархической лестнице законодательной системы. Место конкретного правового акта по соотношению с другими правовыми актами определяют его правовое положение в случае возникновения противоречий между ними.

Юридическая сила правовых актов, как указывают в своей работе «Правовые акты» Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, выражается в следующем:

1) в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции Российской Федерации;

2) в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и законом официальной классификации;

3) в признании обязательности соподчиненности между видами актов (Конституция – закон – указ – постановление - распоряжение - приказ и т.д.);

4) в установлении иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе;

5) в определении оснований и рамок принятия того или иного правового акта, его основного содержания;

6) в признании правового акта, нарушающего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств: приостановление, оспаривание, признание акта недействительным, отмена, признание утратившим юридическую силу самого акта.

Классификация правовых актов по их юридической силе, сложившаяся в теории права, выглядит следующим образом:

по силе правовых актов — Конституция РФ; конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты министерств, служб, агентств, ведомств и пр.;

по субъектам, их издавшим — правовые акты РФ; правовые акты субъектов РФ; правовые акты органов местного самоуправления; правовые акты ведомств, органов государственного контроля хозяйствующих субъектов и пр.

В иерархической лестнице нормативных правовых актов верховенствующее положение занимает Конституция Российской Федерации, являющаяся Основным законом государства и вершиной правовой системы. Ее нормы первичны для любых правовых актов, т.е. являются исходными основополагающими для нормотворчества. Никакие законы не могут отменить ее или быть равными ей. Конституция - это базовый документ, на котором строится все остальное законодательство, составляющее правовую систему.

Вторым по юридической силе нормативным правовым актом в правовой системе является Федеральный конституционный закон. Он регулирует наиболее важные общественные отношения и основные институты права: государственное устройство, народовластие, федеративные отношения. Федеральный конституционный закон принимается в особом порядке, по проблемам принципиального значения, обладает высшей юридической силой. Эти законы развивают и конкретизируют положения Конституции РФ, являются соединяющим звеном с текущим законодательством. Они не могут противоречить Конституции Российской Федерации.

Наиболее часто издающимся, оперативно регулирующим правоотношения является Федеральный закон. Это нормативно-правовой акт, обладающий всеми перечисленными признаками для правовых актов нормативного характера, регулирующий общественные отношения. Являясь актом текущего законодательства, он издается по вопросам исключительного ведения России и ее совместного ведения с субъектами Федерации. Предписания, устанавливающие общие нормы, не всегда реализуются. Однако во всех случаях юридическая возможность такой реализации существует. Исходя из того, что нормативные правовые акты носят публичный характер, согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ предписания подлежат опубликованию в целях доведения содержания властного поведения до широкого круга лиц. Неопубликованные законы не могут применяться.

Другой большой группой актов, регулирующих общественные отношения, являются подзаконные акты. Как правило, это результат правотворческой деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими властных полномочий.

Отличительной особенностью подзаконных актов является то, что они: издаются при осуществлении властных полномочий; носят официальный характер; имеют подзаконный характер, но все они издаются на основе или во исполнение закона; выражают волю исполнительного органа; должны быть оформлены в соответствии с требованиями, предусмотренными правилами и в пределах компетенции; издаются не от лица государства, а от имени исполнительного органа, но выражают государственную волю; влекут правовые последствия.

Подзаконные акты выносятся в виде: постановления — решения, имеющего нормативный характер; распоряжения — решения по оперативным и текущим вопросам. Но могут иметь и иные формы.

Правовые акты органов местного самоуправления также относятся к подзаконным актам. Юридическая сила правовых актов представительных органов местного самоуправления более высока, чем юридическая сила правовых актов иных органов местного самоуправления и актов должностных лиц.

Правотворческий процесс, равно как и законотворческий, в силу своей специфики требует активных действий со стороны субъектов этого процесса. Поэтому не случайно, что ст.9 Закона о прокуратуре названа следующим образом: «Участие в правотворческой деятельности». В названной статье действующего Закона о прокуратуре определено, что прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных актов только «...при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов»[17]. То есть, говоря о правотворческой деятельности, необходимо иметь в виду, что она возможна при наличии мотива, предмета и объекта правотворчества.

Мотив правотворчества делает возможным уяснение его объекта, указывает на предмет и является толчком для начала правотворческих процедур. Отсутствие мотива делает правотворчество безосновательным, по сути бессмысленным, диктует необходимость его прекращения либо вовсе не позволяет осуществить правотворческие процедуры. Таким образом, мотив правотворчества можно определить как объективно существующую для потребностей реализации государственной

власти необходимость в регулирующем воздействии на общественные отношения путем принятия нормативного правового акта.

Предмет правотворчества — принятие нормативного правового акта, необходимого для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.

Объект правотворчества — это требуемое государственной властью регулирующее воздействие на определенные общественные отношения путем принятия нормативного правового акта. Другими словами, это нормы права, вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежащей реализации обеспечить достижение целей государственной власти[18]. Полагаю, что эти определения, данные И.М. Рассоловым и В.О. Елеонским, в большей степени подходят для участия в правотворчестве «государства как такового, государства в целом», однако для отдельных его институтов, в том числе российской прокуратуры, должны быть в определенной степени отличные и мотив правотворчества, и предмет, и объект правотворчества, которые пока не определены ни в Законе о прокуратуре, ни в работах ученых.

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. А процедура правотворческой деятельности — это обязательный, строго последовательный, юридически и логически обоснованный порядок действий, обеспечивающий принятие нормативно-правового акта.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, т. е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу[19].

Выделяются четыре основные стадии законодательного процесса: внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива); рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); принятие закона; опубликование закона.

И.С. Самошенко справедливо замечает, что нормативный акт — это завершающее звено и непосредственный юридический результат правотворческой деятельности[20]. При этом правотворческий процесс внешне выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, принятия и обнародования отдельных нормативных актов. Каждый новый акт — это самостоятельный элемент правовой системы.

Все изменения содержания правового регулирования могут быть сведены к таким трем основным видам: установление новых правовых норм; отмена правовых норм; замена ранее принятых норм новыми, которые вводят новое регулирование вместо старого. Сюда относится больше всего правовых актов.

Причем для самой сущности правового регулирования не имеет значения техническое оформление замены старых норм новыми. Будет ли это дано в новой редакции или в виде нового решения, но в любом случае должны наступить новые правовые последствия, которые будут предотвращать возникновение тех последствий, которые допускались действовавшим ранее нормативным актом.

Вообще же в теории государства и права правотворчество понимается как «...форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену»[21]. Главное для правотворчества, по мнению B.C. Нерсесянца, «выработка и утверждение новых правовых норм»[22]. А.Б. Венгеров полагает, что «...законотворчество - особый вид правотворчества, направленный на создание законов в точном, формальном смысле слова как актов высшего законодательного органа»[23].

В Российской Федерации существует три основных формы правотворчества: «... принятие нормативных актов органами государственной власти, непосредственно путем референдума, заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права»[24].

Понятие правотворчества может трактоваться по-разному. Поэтому отмечу, что в представленной работе под правотворчеством будет пониматься процесс создания правовых норм путем принятия нормативно-правовых актов. Правотворчество - одна из важнейших сфер обеспечения действия государственной власти как суверенной организующей силы в делах конкретного общества. Это подтверждается тем, что, по общему правилу, в случае противоречия между законом (нормативным правовым актом, обладающим высшей, обязательной юридической силой) и иными источниками права действует закон. Природа правотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. В конечном счете, правотворческий (законодательный) процесс (правотворческая деятельность) является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства.

Все нормативно-правовые акты имеют правотворческое назначение. Правотворчество - одно из важнейших и, можно сказать, первейших направлений деятельности государства. В России - это деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъектов Федерации, населения муниципальных образований (референдум) по созданию, изменению, отмене правовых норм и изменению сферы их действия. Она осуществляется посредством издания, изменения и отмены нормативных правовых актов. Это интеллектуальная активная творческая деятельность по созданию права, результаты которой являются показателем цивилизованности и демократичности страны, уровня культуры ее народа[25]. Из изложенного следует, что правотворчество - одна из важнейших сторон деятельности государства и его органов, форма их активности, имеющая своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворческая деятельность обладает определенными особенностями, но везде она направлена на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе отношения. По своей социальной сути правотворческая деятельность выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам общеобязательного характера.

Мотив участия прокуроров в правотворческой деятельности можно определить как объективно существующую необходимость в регулирующем воздействии прокуратуры на общественные отношения путем участия прокуроров в совершенствовании действующих и разработке инициативных законов и иных нормативных правовых актов.

Предмет участия прокуроров в правотворческой деятельности составляют юридические нормы и практика деятельности прокуроров по внесению в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, а также в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Значит, объектом участия прокуроров в правотворческой деятельности является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокурорами своих полномочий при осуществлении деятельности по изменению, дополнению, отмене или принятию законов и иных нормативно-правовых актов.