Статья 26. Формы и порядок поддержки ведения садоводства и огородничества

1. Поддержка ведения садоводства и огородничества органами государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется исходя из особой социальной значимости садоводства и огородничества.

2. Федеральные органы государственной власти вправе осуществлять поддержку садоводства и огородничества за счет средств федерального бюджета.

3. В целях оказания государственной и муниципальной поддержки садоводства и огородничества органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе:

1) создавать в своей структуре подразделения, обеспечивающие реализацию региональной и муниципальной политики по поддержке садоводства и огородничества;

2) принимать государственные и муниципальные программы поддержки садоводства и огородничества, в том числе инвестиционные программы;

3) вести просветительскую работу в целях популяризации ведения садоводства и огородничества;

4) организовывать в границах территории садоводства или огородничества снабжение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведение, снабжение топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

5) осуществлять финансирование выполнения комплексных кадастровых работ применительно к кадастровым кварталам, в границах которых расположены территории садоводства или огородничества;

6) по заявлению товарищества или участников общей долевой собственности на имущество общего пользования, расположенное в границах территории садоводства или огородничества, безвозмездно приобретать в государственную собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность такое имущество общего пользования (автомобильные дороги, объекты электросетевого хозяйства, водоснабжения, связи и другие объекты) в случае, если такое имущество в соответствии с федеральным законом может находиться в государственной или муниципальной собственности.

4. Органы государственной власти и органы местного самоуправления при принятии решений в области градостроительной деятельности и деятельности в области охраны окружающей среды учитывают мнение правообладателей садовых и огородных земельных участков в случае, если такие решения затрагивают их интересы и подлежат обсуждению на общественных (публичных) слушаниях в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе осуществлять поддержку развития садоводства и огородничества в иных формах, установленных законодательством Российской Федерации.

6. Порядок осуществления мер государственной и муниципальной поддержки ведения садоводства и огородничества, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, устанавливается соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

7. Порядок приобретения имущества, указанного в пункте 6 части 3 настоящей статьи, в государственную собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность устанавливается субъектами Российской Федерации.

8. Реализация полномочий органов государственной власти и решение вопросов местного значения органами местного самоуправления применительно к территориям садоводства или огородничества осуществляются в пределах компетенции таких органов, определенной в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

9. Меры государственной и муниципальной поддержки в отношении территорий садоводства и огородничества, в границах которых садовые земельные участки и огородные земельные участки принадлежат исключительно гражданам, имеющим право на их внеочередное, первоочередное или иное льготное приобретение, оказываются в приоритетном порядке.

Комментарий к статье 26

Комментируемая статья пришла на смену гл. VIII Закона N 66-ФЗ, которая была посвящена поддержке садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями. В первую очередь обратим внимание, что данная статья говорит не о поддержке граждан и созданных ими некоммерческих организаций, а о поддержке садоводства и огородничества именно как сферы деятельности населения.

Вместе с тем новый Закон сохранил главную концептуальную особенность - это право, а не обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления поддерживать садоводство и огородничество, что достаточно часто ранее критиковалось в литературе <1> и давало право специалистам обоснованно утверждать, что данные нормы являются декларативными <2>. Такой подход в корне отличается от законодательства советского периода, в рамках положений которого органы публичной власти обязывались, а не наделялись правом оказывать поддержку садоводам, огородникам и дачникам <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Молчанов А.В. Могут ли садоводы и дачники участвовать в местном самоуправлении // Жилищное право. 2007. N 5.

<2> Н.А. Агешкина, Ю.Н. Вахрушева, А.Н. Разделкин отмечают, что, "несмотря на всю кажущуюся ценность комментируемой статьи для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, она является не более чем номинальной декларацией, поскольку все предусмотренные в ней формы поддержки являются правом, а не обязанностью соответствующих властных органов. Такое положение сводит на нет "жизнеспособность" данной статьи, если только соответствующие ей нормы не закреплены в качестве обязательных специальными федеральными и региональными актами либо актами органов местного самоуправления" (Агешкина Н.А., Вахрушева Ю.Н., Разделкин А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный). Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2015).

<3> См., например: Постановление Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. N 807 "О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих"; Постановление Совета Министров РСФСР от 16 декабря 1955 г. N 1522 "О дальнейшем развитии садоводства и виноградарства рабочих и служащих"; Постановление Совета Министров РСФСР и Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов от 18 марта 1966 г. N 261 "О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР"; Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 сентября 1977 г. N 843 "О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве"; Постановление Совета Министров РСФСР от 29 января 1985 г. N 40 "Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества"; Постановление Совета Министров РСФСР от 23 октября 1987 г. N 409 "О дополнительных мерах по развитию личных подсобных хозяйств граждан, коллективного садоводства и огородничества" и др.

Отметим, что при внесении в Государственную Думу проекта Федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который впоследствии стал Законом N 217-ФЗ, отсутствовали нормы о государственной и муниципальной поддержке садоводства и огородничества, что вызвало отрицательную реакцию при рассмотрении законопроекта в первом чтении <1>.

--------------------------------

<1> http://www.video-duma.ru/watch/?id=311342

Ранее в рамках регулирования, предложенного Законом N 66-ФЗ, была не вполне понятна юридическая природа оказания мер поддержки садоводам, огородникам и дачникам, поскольку в соответствии с положениями Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации данные полномочия не относились к вопросам местного значения, в связи с чем должны были рассматриваться как отдельные государственные полномочия (ст. 19 данного Закона). Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Согласно ч. 6 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

В то же время специалистами отмечалось, что ранее действовавшие положения о поддержке садоводов, огородников и дачников закрепляют право органов местного самоуправления на осуществление поддержки садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, не являющееся ни вопросом местного значения, ни отдельным передаваемым государственным полномочием <1>.

--------------------------------

<1> Волкова Л.П. Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8.

Перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), определен ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". При этом в данный перечень также не входят вопросы государственной поддержки садоводства и огородничества.

Вместе с тем нужно отметить, что различные меры государственной и муниципальной поддержки устанавливались как на региональном, так и на местном уровне.

В частности, это предусматривается:

1) законами субъектов Российской Федерации (например, Закон Архангельской области от 14 марта 2007 г. N 321-16-ОЗ "О поддержке садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в Архангельской области", Закон Приморского края от 7 июня 2012 г. N 54-КЗ "О государственной поддержке садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений на территории Приморского края", Закон Новосибирской области от 6 мая 2008 г. N 230-ОЗ "О государственной поддержке садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в Новосибирской области", Закон Ставропольского края от 14 ноября 2013 г. N 91-кз "О государственной поддержке садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в Ставропольском крае", Закон Ярославской области от 24 февраля 2014 г. N 3-з "О государственной поддержке садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений на территории Ярославской области", Закон Красноярского края от 12 февраля 2015 г. N 8-3140 "О государственной поддержке садоводства, огородничества и дачного хозяйства в Красноярском крае", Закон Челябинской области от 31 марта 2010 г. N 546-ЗО "О мерах социальной поддержки по оплате проезда на железнодорожном транспорте общего пользования в пригородном сообщении граждан, ведущих садоводство, огородничество и дачное хозяйство", Закон Волгоградской области от 15 июля 2010 г. N 2080-ОД "О государственной поддержке садоводства, огородничества и дачного хозяйства на территории Волгоградской области");

2) актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в частности, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29 марта 2016 г. N 210 "О мерах по реализации в 2016 году подпрограммы "Развитие садоводческих и дачных некоммерческих объединений жителей Санкт-Петербурга" государственной программы Санкт-Петербурга "Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге" на 2015 - 2020 годы", Постановление Правительства Новосибирской области от 11 августа 2011 г. N 336-п "Об утверждении Порядка предоставления государственной поддержки садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в Новосибирской области и Порядка финансирования за счет средств областного бюджета Новосибирской области мероприятий по информационному и консультационному обслуживанию садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений");

3) муниципальными правовыми актами (в частности, Постановление Администрации города Омска от 22 января 2010 г. N 27-п "О поддержке развития садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений жителей города Омска", Постановление Администрации города Хабаровска от 21 января 2014 г. N 137 "Об утверждении муниципальной программы "Развитие и поддержка садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан на территории городского округа город Хабаровск на период 2014 - 2020 годов", Постановление Администрации г. Ставрополя от 31 октября 2013 г. N 3825 "Об утверждении муниципальной программы "Поддержка садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, расположенных на территории города Ставрополя, на 2014 - 2018 годы").

Согласно ч. 27 ст. 54 комментируемого Закона вступление его в силу не является основанием для принятия органами государственной власти или органами местного самоуправления решений, предусматривающих отмену мер государственной или муниципальной поддержки, введенных до 1 января 2019 г.

Важно подчеркнуть, что комментируемый Закон приблизил правовое регулирование правоотношений в сфере поддержки садоводства и огородничества к иным положениям действующего законодательства о полномочиях органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В частности:

1) принятие государственных и муниципальных программ, в том числе инвестиционных программ, предусматривается Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 179), Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 17, 35), Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.3);

2) организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения является вопросом местного значения муниципальных образований (ст. 14 - 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

3) выполнение комплексных кадастровых работ применительно к территориям ведения гражданами садоводства и огородничества регулируется Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (см. комментарий к ст. 49).

Примером существования в структуре органа государственной власти субъекта Российской Федерации подразделения, обеспечивающего реализацию региональной политики по поддержке садоводства, является управление по развитию садоводства и огородничества Санкт-Петербурга <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://gov.spb.ru/gov/otrasl/sadovod/.

Невозможность игнорирования территорий садоводства и огородничества со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления подчеркивается ч. 8 комментируемой статьи, предусматривающей, что реализация их полномочий применительно к таким территориям должна осуществляться в пределах компетенции данных органов, определенной в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Ранее ст. 37 Закона N 66-ФЗ предусматривалось участие садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в принятии органами государственной власти или органов местного самоуправления решений, касающихся прав и законных интересов членов таких объединений. Вместе с тем при рассмотрении наиболее значимых для садоводов, огородников и дачников конкретных ситуаций можно было утверждать, что данные нормы практически не работают <1>. Комментируемый Закон конкретизировал нормы об учете интересов садоводов и огородников и определил, что их мнение должно быть учтено при обсуждении вопросов в области градостроительной деятельности (например, утверждение генеральных планов поселений и городских округов, утверждение правил землепользования и застройки, предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка) и в области охраны окружающей среды (например, создание лесопаркового зеленого пояса). Свое мнение садоводы и огородники вправе высказывать, помимо предусмотренных Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан" предложений, заявлений, жалоб и устных обращений, еще и на публичных (общественных) слушаниях.

--------------------------------

<1> Бутовецкий А.И., Ковалева Е.Л. Комментарий к Закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный). М.: Проспект, 2017. С. 191 - 196.

Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О, к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Там же указано, что, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания по смыслу ст. 3 Конституции РФ и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

В целом нужно сказать, что большинство положений о государственной и муниципальной поддержке садоводов, огородников и дачников появились в Законе N 66-ФЗ в качестве "наследства" от нормативных актов советского периода <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" / Под ред. И.А. Алтухова. М.: Норма; Инфра-М, 1998. С. 124 - 128.

Также отметим, что ранее в соответствии с подп. 9 п. 2 ст. 35 Закона N 66-ФЗ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе были устанавливать для садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений нормативы платы за электрическую энергию, определенные для сельских потребителей.

В Определении от 20 февраля 2017 г. N 38-АПГ16-12 ВС РФ лишний раз подчеркнул, что установление тарифов на электрическую энергию для садоводов, огородников и дачников как для сельских потребителей является правом, а не обязанностью органа тарифного регулирования. Реализация указанного права подлежит осуществлению регулирующим органом с учетом требований действующего законодательства в сфере электроэнергетики.

Закон N 217-ФЗ не содержит нормы, аналогичной подп. 9 п. 2 ст. 35 Закона N 66-ФЗ. Вместе с тем по результатам встречи Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева с представителями садоводческих, огороднических и дачных хозяйств высшим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано при установлении тарифов на электрическую энергию для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан учитывать возможность применения понижающих коэффициентов, используемых для населения, проживающего в сельских населенных пунктах (Резолюция N ДМ-П11-5236 от 31 августа 2016 г.) <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://government.ru/orders/selection/401/24418/.

 

ГЛАВА 8. РЕОРГАНИЗАЦИЯ И ЛИКВИДАЦИЯ ТОВАРИЩЕСТВА