Современная региональная структура и подходы к регулированию.

Структура и административное деление во многих развитых странах включают два – три уровня местной администрации. В Российской Федерации основными территориальными общностями являются регион и район или город. Большинство сельских районов и некоторые города, городские районы включают третье звено административного деления – поселковое, сельское.

В Дании, Великобритании, Ирландии и Португалии административные структуры включают только два уровня. Франция, Испания, Италия, Германия, а также Бельгия и Греция имеют территориальную структуру, которая подобно российской структуре включает три уровня.

Большинство европейских стран, стремясь облегчить решение региональных и местных экономических проблем, провели в 70-х гг. реформы по укрупнению базовых территориальных общностей. В Великобритании, ФРГ, Бельгии, Дании, Нидерландах это были крупномасштабные реформы, которые позволили существенно укрупнить территориальные единицы.

Во Франции, так же как в Италии и Испании, напротив, изменения были минимальны. В Российской Федерации, как известно, насчитывается 89 субъектов, в составе большинства из них насчитывается два – три десятка районов. Большинство районов обычно включают до трех десятков первичных территориальных единиц.

По численности населения, проживающего в отдельных территориальных единицах, количеству этих единиц, российская система республик, областей, районов и первичных территориальных общностей наиболее близка к французской территориальной структуре. По основным характеристикам российский регион может быть сопоставлен с аналогичными территориальными единицами крупных европейских стран, имеющих трехуровневое устройство.

Численность населения среднего российского региона в 2 раза меньше средней численности региона в крупных европейских странах, которая составляет примерно три миллиона жителей, а по площади российский регион превосходит регионы крупных европейских стран во много раз.

Так же как, например, в Испании, в Италии или во Франции, в России отмечаются существенные неравенства между российскими регионами как по численности населения, так и по структуре административного деления.

В России наблюдаются более резкие различия регионов по уровню валового регионального продукта на душу населения. Если, например во Франции это различие не превосходит 2 – 2,5 раз, то в России оно в несколько раз больше. Другим существенным отличием российских регионов является довольно слабое экономическое взаимодействие между территориями и сравнительно низкая подвижность населения.

В отношении компетенции и возможностей использования финансовых ресурсов на региональном уровне различные типы регионов в европейских странах могут быть разделены на три группы:

• немецкие земли, итальянские регионы с особым статусом, автономные испанские общины с расширенной компетенцией располагают широкой автономией в политической, административной, финансовой сферах;

• итальянские регионы с обычным статусом и автономные испанские общины с обычным

статусом имеют широкие и разнообразные компетенции, но с меньшей автономией;

• французские регионы, выход которых на статус территориальных общностей произошел сравнительно недавно, в начале 80-х гг. ХХ в., располагают лишь весьма ограниченными компетенциями.

Исторически сложилось, что во Франции, в отличие от других европейских стран, США, Канады, регионы были созданы в результате последовательных усилий государства по воплощению в жизнь стратегического индикативного планирования. Регионы были организованы для преодоления трудностей организации планирования и регулирования, которые невозможно было разрешить в рамках отдельного департамента, а тем более коммуны. При создании региональной структуры во Франции учитывался мировой опыт. В то же время допускалась некоторая неопределенность, позволяющая отобрать и законодательно закрепить новые успешно апробированные инициативы.

Это позволяет полагать, что наряду с традициями российской практики в формировании подходов к региональному планированию может быть использован прежде всего французский опыт. При этом следует учитывать как его достоинства, так и недостатки.

Начиная с 1962 г. во Франции, кроме определения общих задач политики развития и обустройства территории, в региональных масштабах стали внедряться так называемые «оперативные региональные доли». Они вводились как соответствующее региональным особенностям распределение национальных и региональных ресурсов в развитии территорий. В этот период появляется различие между индикативным планированием в масштабах всей страны и планированием на региональном уровне.

Таким образом, стало формироваться децентрализованное планирование. Руководители регионов должны были в обязательном порядке представлять региональные планы для предварительной консультации на уровне департаментов, входящих в состав региона, и Комитетов регионального экономического развития, созданных в 1964 г.

В период кризиса развития 1970-х гг., не миновавшего и Францию, от исчерпывающего структурного индикативного планирования общественного развития пришлось отказаться. Государство стало брать на себя ответственность лишь в отношении «Программ приоритетных действий» (РАР). Были созданы «Региональные общественные учреждения» (ЕРК), имеющие выборные ассамблеи и обеспеченные собственными ресурсами.

Таким образом, появилась автономная региональная концепция экономического и социального развития. Одновременно была сформирована система планового софинансирования государством операций, рассматриваемых регионами как приоритетные. Такими операциями являлись «Программы приоритетных действий регионального интереса» (РАРIR), которые могут считаться предтечей контрактного, договорного подхода.

В ходе этих экспериментов регион постепенно утвердился в качестве самостоятельной единицы, способной разрабатывать и осуществлять проекты экономического развития и обустройства территории. Закон о децентрализации от 2 марта 1982 г. официально закрепил ту роль, которая практически была уже признана и которую департаменты никогда у региона не оспаривали.

Этот закон придает региону статус полномочной территориальной общности за счет введения выборов Регионального совета всеобщим прямым голосованием и путем передачи его Председателю исполнительных функций, ранее выполнявшихся Префектом региона, представлявшим государство. Закон также признает за регионом права в области экономической деятельности по планированию развития и обустройства территории. Было предусмотрено, что координация национального и регионального планов будет обеспечиваться за счет совместной процедуры заключения плановых контрактов.

Контракты сроком на 5 лет заключаются государством, представленным Префектом, и регионом, представленным Председателем Регионального совета. Контракты направлены на реализацию общих приоритетов в области экономического развития и обустройства территории. Каждый партнер обязуется обеспечить финансирование, необходимое для выполнения конкретных действий.

Первое поколение плановых контрактов охватывало период 1984 – 1988 гг. Регионы выразили желание, чтобы эта практика была продолжена, и второе поколение контрактов было подписано на период 1989 – 1993 гг. Финансирование этих контрактов обеспечивается в среднем на 45 \% Региональными советами и на 55 \% – государством. Государство при этом может варьировать сумму своего участия в зависимости от приоритетов развития и обустройства территории его доля более высока для регионов менее развитых.

В течение 5 лет обязательства государства по плановым контрактам составили ежегодно около 1 \% текущих затрат бюджета и 7 \% бюджетных инвестиций. Эти контрактные отношения охватывают четыре приоритета: занятость и экономическое развитие (16 \% финансовых обязательств); подготовка кадров и научные исследования (18 \%); система коммуникаций, главным образом автодороги (44 \%), солидарность и согласованные действия в целях поддержки уязвимых зон (22 \%).

Новое поколение контрактов является более избирательным по сравнению с первым. В нем играют важную роль общеевропейские проблемы, в частности в отношении автодорожной инфраструктуры, а также в области подготовки кадров и научных исследований.

Российская система регионального планирования подобна федеральной и пока находится в стадии становления. Взаимодействие федерального и местных бюджетов основывается на распределении потоков налогов по уровням бюджетов на основе единого федерального законодательства и трансфертов, направляемых в регионы, прямого финансирования федеральных учреждений, организаций и государственных программ на территории регионов.