Понятие и виды жилищно-коммунальных услуг.

Подготовка Закона о защите прав потребителей ЖКУ была инициирована группой депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь третьего созыва, поддержана решением Совета Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (решение от 30 августа 2006 г. № 455-СПЗ) и предусмотрена пунктом 25 плана подготовки законопроектов на 2007 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 10 января 2007 г. № 11. Субъектами права законодательной инициативы выступили 26 депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.

При подготовке законопроекта учитывались обращения граждан в адрес депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, в иные государственные органы и организации, результаты социологических опросов населения, нормы аналогичных законодательных актов зарубежных государств (Украина, Молдова), проект аналогичного законодательного акта Российской Федерации.

Основная цель Закона о защите прав потребителей ЖКУ – определение правовых и организационных основ защиты прав граждан – потребителей жилищно-коммунальных услуг.

Подготовка Закона о защите прав потребителей ЖКУ была обусловлена необходимостью конкретизации и дополнения общих норм законодательства о защите прав потребителей применительно к сфере жилищно-коммунального обслуживания, обеспечения системного, комплексного и лишенного пробелов регулирования общественных отношений по оказанию жилищно-коммунальных услуг гражданам. Сфера жилищно-коммунальных услуг была выделена из общего массива услуг, оказываемых гражданам, далеко не случайно. Инициаторами подготовки законопроекта учитывалось, что жилищно-коммунальные услуги имеют особо важное общественное значение и значительную специфику, в том числе ввиду охвата такими услугами всего населения страны и непрерывности оказания большинства жилищно-коммунальных услуг. Практически каждый гражданин независимо от того, проживает ли он в многоквартирном, одноквартирном или блокированном жилом доме, является ли он собственником либо нанимателем жилого помещения или членом их семей, пользуется теми или иными жилищно-коммунальными услугами.

В то же время нормативные предписания, касающиеся оказания жилищно-коммунальных услуг и защиты прав потребителей таких услуг, на уровне действующих законодательных актов были зачастую чрезмерно абстрактны, разрознены, недостаточно согласованы и фрагментарны. Все это объективно затрудняло применение таких правовых норм на практике, делало правовой массив трудно обозримым и непонятным не только для простых граждан-потребителей, но и для юристов, а также специалистов в жилищно-коммунальной сфере.

К примеру, нормы, касающиеся оказания жилищно-коммунальных услуг, присутствовали в 7 кодексах и законах, но не один из них не обеспечивал комплексное, системное и эффективное регулирование отношений по защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг в силу разных причин.

Так, Жилищный кодекс Республики Беларусь (далее – ЖК) традиционно регламентирует жилищные отношения, то есть отношения, связанные, прежде всего, с предоставлением и использованием жилых помещений. В то же время вопросы оказания жилищно-коммунальных услуг в ЖК регулируются фрагментарно, преимущественно на уровне общих положений по вопросам оплаты коммунальных услуг.

Закон Республики Беларусь от 9 января 2002 года «О защите прав потребителей» (далее – Закон о защите прав потребителей) содержит общие нормы, применимые ко всем общественным отношениям, связанным с реализацией товаров (работ, услуг) гражданину-потребителю, в том числе к отношениям, связанным с оказанием жилищно-коммунальных услуг. В то же время анализ предписаний указанного законодательного акта свидетельствует, что он в гораздо большей степени направлен на защиту прав потребителей по договорам розничной купли-продажи и бытового подряда. Нормы Закона о защите прав потребителей не столь часто применялись при оказании жилищно-коммунальных услуг, о чем свидетельствовала, в том числе, недостаточно развитая судебная практика по данной категории дел.

Отсутствие законодательного акта, определяющего правовые основы оказания жилищно-коммунальных услуг и защиты прав потребителей таких услуг, приводило к тому, что большинство норм, непосредственно затрагивающих права и обязанности потребителей жилищно-коммунальных услуг, было сосредоточено на уровне ведомственных и локальных нормативных правовых актов, включено в технические нормативные правовые акты, неизвестные или недоступные населению. Все это, к сожалению, часто вело к преобладанию узковедомственных интересов в области жилищно-коммунального обслуживания, проявлению бюрократизма, формализма и волокиты, увеличивало количество жалоб и иных обращений граждан по вопросам оказания жилищно-коммунальных услуг в государственные органы, иные организации, создавало ненужный элемент социальной напряженности. Именно поэтому одной из важных задач Закона о защите прав потребителей ЖКУ стало обеспечение широкого информирования населения о правах и обязанностях потребителей и исполнителей жилищно-коммунальных услуг, дебюрократизация в сфере оказания таких услуг.

Одновременно Законом о защите прав потребителей ЖКУ стимулируется развитие конкуренции в сфере жилищно-коммунальных услуг, участие в деятельности по оказанию таких услуг организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм, индивидуальных предпринимателей. Разработчиками законопроекта учитывалось, однако, что конкуренция в этой сфере не может и не должна быть тотальной: имеются отдельные жилищно-коммунальные услуги, оказание которых осуществляется естественными монополистами (газо-, электроснабжение и т.п.) ввиду принадлежности им единых сетей и систем либо из соображений обеспечения безопасности для жизни и здоровья граждан.

Закон о защите прав потребителей ЖКУ согласуется с действующей правовой системой, с нормами Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее – ГК), ЖК, а также Закона о защите прав потребителей, развивая его положения. В Законе о защите прав потребителей ЖКУ практически отсутствует дублирование с предписаниями иных законодательных актов, минимизировано количество отсылочных норм, а сами отсылочные нормы, по возможности, формулируются с указанием на государственный орган, уполномоченный регламентировать соответствующий вопрос (как правило, это Совет Министров Республики Беларусь) либо отрасль (институт) законодательства (гражданское законодательство, законодательство о защите прав потребителей).

При этом Закон о защите прав потребителей ЖКУ не является декларативным, в нем содержится множество принципиально новых, конкретных правовых норм прямого действия, включая нормативные предписания об информировании потребителей о жилищно-коммунальных услугах и их исполнителях, о договорах на оказание жилищно-коммунальных услуг, о порядке рассмотрения и разрешения претензий потребителей относительно неоказания жилищно-коммунальных услуг либо оказания жилищно-коммунальных услуг ненадлежащего качества.

Закон о защите прав потребителей ЖКУ состоит из 27 статей, объединенных в 6 глав.

Основные положения Закона о защите прав потребителей ЖКУ могут быть сведены к следующему.

Как следует из преамбулы, Закон о защите прав потребителей ЖКУ направлен на определение правовых, организационных и экономических основ защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг. При этом термин «защита прав потребителей» употребляется в названии, преамбуле и тексте рассматриваемого законодательного акта в широком смысле и охватывает не только меры по предупреждению и пресечению нарушений прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, восстановлению нарушенных прав потребителей, но и установление правил, связанных с договорными отношениями исполнителя и потребителя при оказании подобных услуг.

Полагаем, что Закон о защите прав потребителей ЖКУ и иные акты законодательства о защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг образуют относительно самостоятельный массив в структуре законодательства о защите прав потребителей. При этом Законом о защите прав потребителей ЖКУ предусматривается субсидиарное применение к отношениям между исполнителем и потребителем, не урегулированным этим законом, общих норм законодательства о защите прав потребителей (часть вторая статьи 2 Закона о защите прав потребителей ЖКУ). В ряде случаев в Законе о защите прав потребителей ЖКУ содержатся специальные отсылки к законодательству о защите прав потребителей (например, части первая и третья статьи 22 Закона о защите прав потребителей ЖКУ).

Ключевым для определения предметной сферы действия Закона о защите прав потребителей ЖКУ является понятие жилищно-коммунальных услуг.

Следует учитывать, что впервые в истории отечественного законодательства дано нормативное определение термина «жилищно-коммунальная услуга», под которым понимается деятельность, направленная на поддержание и (или) восстановление надлежащего санитарного и (или) технического состояния жилых домов, жилых и вспомогательных помещений, придомовой территории, обеспечение их благоустроенности, комфортных и безопасных условий для проживания граждан (абзац второй статьи 1 Закона о защите прав потребителей ЖКУ). До принятия Закона о защите прав потребителей ЖКУ данный термин лишь упоминался в отдельных актах законодательства, без его определения по классической схеме (через родовое понятие и видовые отличия). В данном Законом о защите прав потребителей ЖКУ определении подчеркиваются две важнейшие составляющие жилищно-коммунальных услуг: так называемый «жилищный элемент» услуг указывает на поддержание надлежащего санитарно-технического состояния жилых домов и связанных с ними объектов, а «коммунальный элемент» услуги подчеркивает необходимость обеспечения в результате деятельности исполнителя комфортных и безопасных условий для проживания граждан в жилых домах. Подобное разделение, впрочем, носит во многом условный характер, поскольку оба элемента на практике не всегда возможно разграничить, они взаимодополняют и обеспечивают друг друга. Так, к примеру, теплоснабжение является коммунальной услугой, но оно непосредственно влияет на надлежащее санитарное состояние жилого дома.

Следует учитывать, что в иных актах законодательства Республики Беларусь используются как термин «жилищно-коммунальные услуги», так и понятие «коммунальные услуги», соотношение которых до принятия Закона о защите прав потребителей ЖКУ было неоднозначно.

Так, в ЖК (статья 28 и другие) употребляется термин «коммунальные услуги». При этом легальной дефиниции коммунальных услуг не дается. В то же время в ЖК такие услуги отграничиваются от платы за пользование жилым помещением, а само понятие «коммунальные услуги» рассматривается в качестве родового (обобщающего) с перечислением основных составляющих коммунальных услуг: горячее и холодное водоснабжение, услуги канализации, газо-, электро- и теплоснабжение, услуги лифтов, вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов. При этом приводимый в ЖК перечень коммунальных услуг не является исчерпывающим, учитывая используемую законодателем конструкцию «иные услуги».

В соответствии с абзацем четвертым пункта 3 Инструкции по планированию, финансированию и контролю за бюджетными ассигнованиями, выделяемыми на возмещение части затрат на жилищно-коммунальные услуги, оказываемые населению, проживающему в не обслуживаемом организациями жилищно-коммунального хозяйства жилищном фонде, утвержденной постановлением Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь от 10 апреля 2006 г. № 16, коммунальные услуги, оказываемые гражданам, определяются как услуги по горячему и холодному водоснабжению, канализации, отоплению, вывозу и обезвреживанию твердых бытовых отходов, пользованию лифтами.

В национальном законодательстве используется также термин «жилищно-коммунальные услуги», причем в большинстве случаев он трактуется как более широкий по содержанию в сравнении с термином «коммунальные услуги», а в некоторых случаях – как совпадающий с ним по объему. Так, к примеру, исходя из анализа названия и содержания Указа Президента Республики Беларусь от 17 марта 2006 г. № 153 «Об изменении срока внесения платежей за жилищно-коммунальные услуги» следует, что термин «жилищно-коммунальные услуги» употребляется в этом законодательном акте в качестве обобщающего для технического обслуживания, капитального ремонта жилых помещений, коммунальных услуг и предоставления жилых помещений в пользование. Фактически такой же подход к содержанию термина «жилищно-коммунальные услуги» используется и в подзаконных нормативных правовых актах. В соответствии с пунктом 5 Инструкции о порядке оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, утвержденной постановлением Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь от 24 мая 2004 г. № 13 (далее – Инструкция № 13), к жилищно-коммунальным услугам относятся: пользование жилыми помещениями, техническое обслуживание жилого дома, горячее и холодное водоснабжение, услуги канализации, электро-, тепло- и газоснабжение, услуги лифтов, вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов, капитальный ремонт жилого дома. При этом в указанной Инструкции используется и понятие «коммунальные услуги» в значении, близком к значению этого термина в ЖК.

Примером иного подхода к использованию термина «жилищно-коммунальные услуги» является подпункт 1.9 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 6 октября 2006 г. № 604 «О мерах по повышению эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства», исходя из анализа которого к жилищно-коммунальным услугам, оказываемым населению, можно отнести горячее и холодное водоснабжение, услуги канализации, газо-, электро- и теплоснабжение, услуги лифтов, вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов. Причем в данном нормативном правовом акте жилищно-коммунальные услуги отграничиваются от услуг по техническому обслуживанию и пользованию жилыми помещениями.

Закон о защите прав потребителей ЖКУ подвел определенную черту под «терминологическим разнобоем» при использовании понятий жилищно-коммунальных и коммунальных услуг, четко закрепляя на законодательном уровне, что по объему первое понятие шире второго, то есть жилищно-коммунальные услуги включают в себя коммунальные услуги, но не сводимы к ним (часть вторая статьи 4 Закона о защите прав потребителей ЖКУ).

В Законе о защите прав потребителей ЖКУ предлагаются три классификации жилищно-коммунальных услуг.

4.1. В зависимости от степени обязательности жилищно-коммунальные услуги подразделяются на основные и дополнительные. Указанная классификация является важной новеллой законодательства о защите прав потребителей и законодательства о жилищно-коммунальных услугах, направлена на защиту прав потребителей и обеспечивает дифференциацию правового регулирования в Законе о защите прав потребителей ЖКУ.

Основные жилищно-коммунальные услуги определяются как «жилищно-коммунальные услуги, которые оказываются в обязательном порядке и обеспечивают необходимую благоустроенность жилых домов, жилых и вспомогательных помещений, придомовой территории применительно к условиям соответствующего населенного пункта, их соответствие установленным санитарным и техническим требованиям» (абзац второй части первой статьи 4 Закона о защите прав потребителей ЖКУ), иными словами – обеспечивают «обязательный минимум» потребностей населения в жилищно-коммунальных услугах с учетом устанавливаемых нормативов. При этом в Законе о защите прав потребителей ЖКУ определяется, что перечень основных жилищно-коммунальных устанавливается Советом Министров Республики Беларусь. Такой перечень утвержден в настоящее время постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27 января 2009 г. № 99 «О мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг» (далее – постановление № 99). К основным жилищно-коммунальным услугам отнесены:

1) техническое обслуживание многоквартирного жилого дома;

2) холодное и горячее водоснабжение;

3) водоотведение (канализация);

4) централизованное газоснабжение;

5) электроснабжение;

6) централизованное теплоснабжение;

7) пользование лифтом;

8) вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов.

При этом основные жилищно-коммунальные услуги, указанные в пунктах 2–4, 6 и 7, предоставляются, если такой вид благоустройства предусмотрен проектом многоквартирного жилого дома.

В свою очередь дополнительные жилищно-коммунальные услуги определяются как «жилищно-коммунальные услуги, которые могут оказываться дополнительно к основным жилищно-коммунальным услугам по договору между исполнителем и потребителем», то есть могут оказываться по соглашению сторон.

4.2. В зависимости от особенностей содержания и целевого назначения жилищно-коммунальные услуги делятся на:

коммунальные услуги, включая горячее и холодное водоснабжение, водоотведение (канализацию), газо-, электро- и теплоснабжение, пользование лифтом, вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов;

техническое обслуживание, включающее эксплуатацию и текущий ремонт общего имущества жилых домов, уборку и освещение вспомогательных помещений жилых домов, придомовой территории, а также ремонт усовершенствованных покрытий проездов, проходов, уход за зелеными насаждениями;

капитальный ремонт многоквартирногожилого дома;

услуги по управлению жилым домом или группой жилых домов;

иные жилищно-коммунальные услуги.

При подготовке Закона о защите прав потребителей ЖКУ высказывалось мнение, что капитальный ремонт не является жилищно-коммунальной услугой. Данное мнение в конечном итоге не было учтено разработчиками законопроекта, поскольку общественные отношения, связанные с осуществлением капитального ремонта, носят в целом сложный, комплексный характер, в них вовлечены как граждане, проживающие в ремонтируемом жилом доме и являющиеся потребителями, так и организации, осуществляющие эксплуатацию этого дома, местные исполнительные и распорядительные органы, а также подрядные организации, непосредственно осуществляющие капитальный ремонт.

В этой связи законодательство, регулирующее отношения в сфере жилищно-коммунальных услуг, прямо или косвенно относит капитальный ремонт к жилищно-коммунальным услугам. Указ Президента Республики Беларусь от 17 марта 2006 г. № 153 «Об изменении срока внесения платежей за жилищно-коммунальные услуги» исходя из его названия и содержания пункта 1 относит к жилищно-коммунальным услугам в том числе капитальный ремонт. Подобный подход заложен и в Инструкции № 13 (пункт 5), проекте новой редакции Жилищного кодекса Республики Беларусь.

Следует учитывать, что отношения между потребителем жилищно-коммунальной услуги и эксплуатирующей организацией в связи с проведением капитального ремонта носят договорной характер, что не исключает наличие договора подряда между эксплуатирующей организацией и непосредственным производителем работ по осуществлению капитального ремонта.

Подобный вывод подтверждается нормами жилищного законодательства. Так, к примеру, в соответствии с подпунктом 5.3.3 пункта 5 типового договора найма жилого помещения государственного жилищного фонда, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 марта 2006 г. № 371, обязанностью наймодателя перед нанимателем является реконструкция или капитальный ремонт жилого дома в соответствии с установленными нормативами.

В случае непризнания капитального ремонта жилищно-коммунальной услугой, оказываемой населению на договорной основе, возникает вопрос о правовой природе вносимых гражданами платежей.

При разработке Закона о защите прав потребителей ЖКУ рассматривался также вопрос о включении, исходя их норм ряда актов законодательства, в состав жилищно-коммунальных услуг пользования жилыми помещениями. Однако эта идея не была поддержана, поскольку предоставление имущества в пользование с точки зрения цивилистики к работам (услугам) не относится, традиционно рассматривается как разновидность самостоятельного договорного типа и опосредуется не договорами возмездного оказания услуг, а договорами имущественного найма (найма жилого помещения).

4.3. Кроме двух названных классификаций, которые прямо выделены в Законе о защите прав потребителей ЖКУ (статья 4), в тексте законодательного акта имеется еще одна классификация – деление жилищно-коммунальных услуг на жилищно-коммунальные услуги, оказываемые на конкурентной основе, и иные жилищно-коммунальные услуги (статья 10). При этом законодатель исходил из необходимости содействовать развитию конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Смысл выделения жилищно-коммунальных услуг, оказываемых на конкурентной основе, заключается в том, что в этом случае потребитель сможет выбирать исполнителя из нескольких конкурирующих между собой организаций (индивидуальных предпринимателей). Перечень жилищно-коммунальных услуг, оказываемых на конкурентной основе, определяется Советом Министров Республики Беларусь. В настоящее время подобный перечень утвержден постановлением № 99. К жилищно-коммунальных услугам, оказываемым на конкурентной основе, отнесены:

1) техническое обслуживание многоквартирного жилого дома;

2) вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов;

3) пользование лифтом;

4) дополнительные жилищно-коммунальные услуги.

Не следует отождествлять жилищно-коммунальные услуги, оказываемые на конкурентной основе, и жилищно-коммунальные услуги, оказываемые на конкурсной основе. В первом случае речь идет о недопущении монополизма на рынке жилищно-коммунальных услуг, а во втором – об одном из возможных механизмов выбора исполнителя при оказании услуг на конкурентной основе. В Законе о защите прав потребителей ЖКУ также определяется механизм выбора исполнителя жилищно-коммунальных услуг, оказываемых на конкурентной основе, в случае наличия нескольких потребителей, одновременно пользующихся его услугой (например, в многоквартирном жилом доме, при наличии нескольких собственников квартиры и т.п.)