Разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджета.

Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:

• макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов.
• критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ.
• принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходование средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны

Правовой базой разграничения полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В Конституции РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В Бюджетном Кодексе РФ определяются уровни бюджетов (включая местные бюджеты), из которых осуществляются те или иные расходы.

Основной проблемой, характерной для РФ в области расходных полномочий, является их нечеткое разграничение в законодательстве и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения, что приводит к размыванию ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие большого объема обязательств, возлагаемых вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие. просроченная задолженность по заработной плате работникам здравоохранения.

 

 

36. Реформирование правовых основ межбюджетных отношений.

Пробелы и дефекты российской Конституции в части разграничения финансовых полномочий, отсутствие в ней параметров налоговой системы и конституционно-правовых гарантий, обеспечивающих согласование публичных территориальных интересов в процессе перераспределения бюджетных доходов, – основные причины непоследовательности государственной финансовой политики.

На каждом этапе реформирования межбюджетных отношений она имела сугубо тактический характер, отвечала лишь конъюнктурным экономическим вызовам и явно отражала только доминирующие публичные интересы.

На первом этапе (1991–1993 гг.) децентрализация межбюджетных отношений имела стихийный и фрагментарный характер. Законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, органов местного самоуправления».

Второй этап (1993–1998 гг.) характеризуется первыми попытками установления единообразных правил распределения публичных финансов, созданием инструмента финансового выравнивания (Фонда финансовой поддержки регионов) и предоставлением территориям некоторой налоговой автономии. В частности, субъекты РФ получили право самостоятельно определять ставку налога на прибыль предприятий и организаций (но не более установленного федерацией максимума), а также право устанавливать собственные налоги. Одновременно были сохранены и даже несколько расширены границы договорного регулирования: заключены соглашения по межбюджетным вопросам с Республикой Коми, Удмуртией, Иркутской, Калининградской, Нижегородской, Свердловской областями, Краснодарским краем, рядом других субъектов РФ. Новые соглашения, как правило, не создавали преференций в смысле перераспределения доходов; их предметом было финансирование реализации на территориях федеральных программ.

Неудивительно, что первая реформа межбюджетных отношений даже несколько идеализируется отечественным правоведением: именно она согласно распространенному мнению «в значительно большей степени соответствовала общепризнанным принципам бюджетного федерализма».

Межбюджетные соглашения были явно недостаточным, а главное, ненадлежащим правовым механизмом для консолидации позиции регионов и обеспечения их последующего влияния на финансовую политику федерации. «Сильные» регионы довольствовались преимуществами особого финансового статуса, достигнутого в результате договоренности с федеральным центром, и не настаивали на наделении Совета Федерации дополнительными полномочиями по обеспечению финансовых интересов всех субъектов РФ. В силу этого основной тенденцией в межбюджетных отношениях в 1994–1997 гг. стала децентрализация расходных обязательств.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утвержденная постановлением Правительства РФ была и остается уникальным правовым актом, сочетающим правовые принципы бюджетного федерализма в том его понимании, которое характерно для европейского федерализма. Была сформулирована позиция, согласно которой эффективное выравнивание финансовой обеспеченности территорий возможно лишь при условии, если подавляющая доля (не менее 85 %) налоговых доходов будет сконцентрирована в федеральном бюджете.

Реформа межбюджетных отношений 1999–2004 гг. характеризуется тенденцией консолидации доходов в федеральном бюджете.

Итак, постреформенное правовое регулирование межбюджетных отношений в России основывается на следующих принципах:

1. Субъекты РФ не наделены правом автономного введения региональных налогов. Законом субъекта РФ могут быть введены в правовой оборот лишь те региональные налоги, которые уже установлены федеральным законом. При этом субъектам РФ (их законодательным органам) согласно п. 3 ст. 12 Налогового кодекса РФ (далее – НК) предоставлены полномочия по определению налоговых ставок, порядка и сроков уплаты налогов в пределах, определенных НК, и право устанавливать налоговые льготы по уплате региональных налогов.

2. Доли доходов федерации и ее субъектов в консолидированном федеральном бюджете не равны. Право федерации на бóльший доход и ее исключительное право на законодательное перераспределение налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы аргументируется целью финансового выравнивания территорий как приоритетной.

3. Стабилизированные доходы региональных бюджетов не являются их собственными доходами в строгом смысле этого слова. Основные источники доходов региональных бюджетов – отчисления от федеральных налогов и трансферты из федерального бюджета, а не региональные налоги.

4. Субъекты РФ не равноправны в осуществлении своих бюджетных полномочий, степень их самостоятельности в региональном бюджетном процессе зависит от величины трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета. Преобладающей практикой стало ограничение бюджетных полномочий субъектов РФ, что является следствием федеральной политики сокращения собственных налоговых доходов субъектов РФ.

5. Ответственность за ненадлежащее осуществление финансовых полномочий субъектов Российской Федерации реализуется в форме не конституционно-правового, а административно-правового принуждения.

 

37. Особенности межбюджетных отношений в городах федерального значения.

межбюджетные отношения в городах федерального значения - это отношения между органами власти субъектов Федерации (городов федерального значения) и органами муниципальных образований (внутригородских территорий) по поводу межбюджетных трансфертов.

В городах федерального значения формы межбюджетных трансфертов мало соответствуют общим формам межбюджетных трансфертов, установленным Бюджетным кодексом РФ. На это указывает анализ соответствующих правовых актов о бюджете г/г. Москвы и Санкт-Петербурга. Города федерального значения имеют правовую возможность введения своим законом принципиально иного перечня форм межбюджетных трансфертов.

Закон Санкт-Петербурга от 17 апреля 2006 г. N 115-19 "О форме, порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга. содержит такую форму межбюджетных трансфертов, как дотации на компенсацию снижения доходов или увеличения расходов бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга в связи с изменением законодательства. Такая форма трансфертов не предусмотрена гл. 16 Бюджетного кодекса РФ и является творчеством регионального законодателя.

Закон г. Москвы от 9 октября 2002 г. N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" устанавливает такие формы финансовой помощи из бюджета города бюджетам муниципальных образований (даже не формы трансфертов), как:
а) предоставление дотаций для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности с целью финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты, по направлениям, отнесенным к предметам ведения муниципальных образований;
б) предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
в) предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований.