Почему россияне не верят в законы

Горькие слова о том, как можно «поворачивать» отечественные законы словно дышло, преследуют нас, похоже, всю жизнь. Казалось, после краха тоталитарного режима обществом будет взят решительный курс на построение правового государства. К сожалению, власть законов так и не обрела в нашей стране высшей власти по сравнению с любой другой. Сегодня мы знакомим читателей с материалами, подготовленными Центром прикладных политических исследований «ИНДЕМ». В них сделана попытка ответить на волнующие многих вопросы о судьбе российского законодательства, дать политический прогноз, как оно будет развиваться и совершенствоваться дальше, какое влияние на укрепление законодательной базы могут оказать предстоящие парламентские выборы.

Нет ни буквы, ни духа

Неверие в силу законов – такова особенность нынешнего этапа общественного и государственного развития России. К сожалению, сохранению этой данности способствуют и некото­рые высказывания представителей властных структур: дескать, отдель­ные области государственной и об­щественной жизни еще не получили достаточно полного законодатель­ного оформления и потому не могут регулироваться законами.

Есть и другое мнение: законов вроде бы достаточно, но их по тем или иным причинам трудно или не­возможно применять. Такие вы­сказывания встречаются в высту­плениях и депутатов Государст­венной Думы, и членов Совета Федерации, и представителей президентской администрации и даже прокуратуры и судебной власти.

Действительно ли россий­ское законодательство столь несовершенно, что не всегда может служить регулятором об­щественных отношений? К сожалению, следует признать, что дело обстоит именно так. И примеров тому более чем достаточ­но. Каким образом законодательно оформлена процедура отзыва, лишения полномочий депутата Думы? Такая воз­можность в законодательстве РФ преду­смотрена, но применение описанных в нем правовых норм практически неосуществи­мо и в практике не встречалось. То же са­мое можно сказать и по поводу отзыва де­путатов всех предшествующих органов представительной власти: Верховного Со­вета РСФСР, съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Все подобные инициати­вы со стороны общественных организаций и отдельных граждан были безрезультат­ны в силу трудностей в реализации соот­ветствующих правовых процедур.

Или совокупность законодательных и нормативных актов по вопросам повыше­ния минимальной оплаты труда и пенсий. Всем известно, что «повышение» отстает от роста дороговизны жизни и по сути не решает социальных проблем.

Нельзя назвать оптимистичным и поло­жение в области налогового законодатель­ства. В некоторых случаях налоги столь высоки, что их сумма превышает валовой доход, причем это случается не только в области коммерческой деятельности, но и при проведении научно-исследовательских работ. Значит, часто выгоднее уклониться от уплаты налогов, причем способом, вполне соответствующим законодатель­ным нормам. В результате, государство не получает весьма ощутимую долю своих за­планированных в бюджет доходов и поэто­му не может своевременно и в необходи­мом объеме выплачивать заработную пла­ту государственным служащим, пенсии и пособия, а также проводить их индексацию в соответствии с уровнем инфляции.

Примером области, где законодатель­ная база достаточно разработана, но не обеспечивает решение проблемы, может служить законодательство о защите ин­теллектуальной собственности. Эта об­ласть права должна регулировать распро­странение книг и другой печатной продук­ций, аудио- и видеопродукции, кино- и те­лефильмов, программного обеспечения, баз и банков данных для компьютеров и т.п. Незаконное распространение такой интеллектуальной продукции наносит большой ущерб и его производителям, и легальным распространителям, и государ­ству, поскольку каждый из перечисленных субъектов недополучает, а иногда и вовсе не получает причитающийся ему по закону доход. Кроме того, нелегальные распро­странители, не платя налогов, получают более выгодные условия для развития сво­его «пиратского» бизнеса, чем легальные. В результате цивилизованный рынок в об­ласти интеллектуальной продукции сужа­ется, а «черный» – процветает. Постепен­но в России становится невыгодно, в част­ности экономически, снимать кинофиль­мы, издавать книги, разрабатывать про­граммное обеспечение для компьютеров. Не потому ли рынок интеллектуальной продукции все активнее захватывается иностранными ее производителями и рас­пространителями?

Насколько характерно такое положе­ние с законодательством именно для ны­нешнего этапа развития Россий­ского государства? В России издавна слишком уважительно отно­сились к законам. Так что правовой ни­гилизм не является особенностью ис­ключительно демо­кратической формы государственного устройства в России.

Качество - жертва количества

Тем не менее, не­которые особенности современного этапа становления россий­ской государственно­сти усиливают нега­тивные тенденции правового нигилизма среди государствен­ных служащих и в об­щественном созна­нии. Одними из наи­более важных таких особенностей, но на­шему мнению, явля­ются механизмы раз­работки и принятия законов Федераль­ным Собранием.

Если законопроект принимается Ду­мой, то он передается на утверждение в Совет Федерации, который также имеет право внести свои поправки или вообще отклонить его. Если СФ не отклоняет за­конопроект, то он попадает на подпись Президенту РФ, который может предло­жить свои поправки для повторного рас­смотрения законопроекта Думой или не подписать его, то есть отклонить и не вво­дить тем самым в действие.

Сам по себе принцип последовательно­го и постоянного согласования позиций и интересов при разработке и принятии за­конов не вызывает никаких возражений. Но чьи интересы реально согласовывают­ся в рамках описанной процедуры? Инте­ресы избирателей в ней совершенно не учитываются, отсутствует даже принципиальная возможность всенародного обсуж­дения законопроектов, которая хотя бы номинально имелась в советский период. А депутаты в течение нескольких первых ме­сяцев работы в органах представительной власти перестают представлять интересы своих избирателей и представляют уже только самих себя. Этот вывод подтвер­ждается результатами многих социологи­ческих исследований, в том числе совмест­ного исследования «Российской газеты», ИТАР-ТАСС, Института эксперимен­тальной социологии и Центра прикладных политических исследований «ИНДЕМ», некоторые материалы которого публико­вались в феврале-марте этого года в «Российской газете» под рубрикой «Власть в зеркале социологии».

К сходным выводам приводит и анализ текстов прошедших и проходящих через Думу законопроектов. Ею принято уже более 200 законов, а в общей слож­ности выносилось на ее заседа­ние более 600 законов. Но качество этой важ­нейшей государ­ственной деятельности явно приносится депута­тами в жертву ко­личеству, посколь­ку законодательное оформление мно­гих областей явля­ется неудовлетворительным и не ре­шает заявленных проблем.

Повышение ак­тивности депутатов объясняется преж­де всего необходи­мостью подготовки к предстоящим вы­борам в Думу. Стре­мясь обеспечить се­бя работой и сред­ствами к существо­ванию в случае по­ражения на пред­стоящих выборах в Думу, депутаты включают в тексты некоторых законо­проектов положе­ния о создании но­вых структур, номи­нально призванных обеспечить реше­ние проблем обще­ства и государства. В качестве таких структур авторы законопроектов обычно используют внебюджетные фонды, кото­рые должны аккумулировать денежные средства, предназначенные для достижения заявленных целей. Внебюджетные фонды не подлежат государственному контролю, даже если создаются за счет федерального бюджета и постоянных отчислений пред­приятий и организаций.

 

Поправки «с голоса»

Согласование позиций различных поли­тических сил начинается уже на этапе пред­ставления законопроектов в Думу. Они мо­гут представляться Правительством, адми­нистрацией Президента, фракциями Думы, отдельными депутатами и т.д. Отбор зако­нопроектов комитета производится прежде всего на основе политических предпочтений, поэтому не всегда именно лучший ва­риант законопроекта принимается к рас­смотрению. Многое зависит не от его содержания или концепции, а от политиче­ской ситуации на момент осуществления выбора того, какой из нескольких предста­вленных законопроектов рекомендовать для рассмотрения на заседаниях Думы.

На стадии рассмотрения законопроек­тов в комитетах и комиссиях Думы в их тек­сты вносятся поправки, не всегда согласо­ванные с их концепциями и текстами ранее принятых и находящихся в работе законо­проектов. Объясняется это тем, что депута­ты и привлекаемые ими эксперты не всегда являются специалистами в соответствую­щих областях. Кроме того, на этом этапе депутатами движет в первую очередь стре­мление получить политические выгоды для себя, своей фракции, партии или движения, а не решить наболевшую общественную проблему. Вот почему на заседаниях Думы обсуждаются уже иные тексты законопрое­ктов, чем те, которые были представлены разработчиками и экспертами. На самих за­седаниях депутаты часто принимают по­правки, которые предварительно не обсуж­дались. Иногда такие поправки принимают­ся «с голоса», то есть без их фиксации на бу­маге, что обычно еще больше ухудшает ка­чество законопроектов.

В результате большинство российских граждан не считают принятые и действую­щие законы своими, поскольку, по данным различных исследований, не более 5-10 процентов из них считают, что их интересы представляют какие-либо поли­тические партии или движения. Более то­го, даже если интересы конкретных поли­тических партий и движений представлены в окончательных текстах законов, то лишь весьма опосредованно, в виде ком­промиссов с интересами десятков других политических сил. Поэтому ни одна поли­тическая фракция, партия или движение не может, за редким исключением, считать принятый закон выражающим их интере­сы и не станет предпринимать специаль­ные усилия для введения его в действие, разъяснения его положений если не всему обществу, то хотя бы своему электорату. Здесь проявляется заинтересованность по­литических сил в самой процедуре приня­тия закона, в своем участии в этом процес­се, но не в обеспечении действенности российского законодательства.

Понятно, что и по этим причинам «сво­ими» принятые законы будет считать меньшинство российских граждан, а боль­шинство будет стараться их обходить; в итоге законы работать не будут.

 

Не личный интерес

Любые выборы в Ду­му должны позволить стать депутатами тем, кто способен представить в ней инте­ресы своих избирателей и России в целом, а не свои личные. Наверняка будут избра­ны и многие депутаты, способные профес­сионально работать в Думе. Такому ре­зультату будет способствовать отмечаемая в различных социологических опросах ориентация российских избирателей на конкретные личностные качества канди­датов, а не на принадлежность их к каким-либо партиям и движениям.

Повлиять на повышение действенности российского законодательства могут все органы государственной власти и многие общественные организации, имеющие воз­можности представления своих законопро­ектов в Думу. Но больше всего возможно­стей имеют сами депутаты. Именно в ре­шении этой проблемы с наибольшей поль­зой для России может проявиться профес­сионализм нового состава Думы, посколь­ку требуется изменить всю систему фор­мирования законодательства. Решения в этой области, безусловно, должны прини­мать специалисты, но некоторые предло­жения, по-видимому, следует признать разумными.

Вероятно, следует перейти от рассмот­рения и принятия отдельных законов к за­конодательному оформлению конкретных областей общественной жизни на основе принципов целостности и системности, в частности рассматривать и принимать од­новременно целые группы, пакеты зако­нов, описывающих различные аспекты од­ной проблемы, или включать эти аспекты в тексты единых документов. Желательно также законодательно оформлять и меха­низмы реализации принятых законов.

Необходимы кардинальные изменения в законодательстве, относящемся к деятельности самих депутатов: они должны быть поставлены под реальный контроль тех социальных групп, общественных организаций и объединений, которые их выдвинули и чьи интересы они должны представлять. Законопроекты, затрагивающие интересы большинства общества и многих социальных групп, необходимо проводить через процедуру всенародного обсуждения.

Владимир Римский,

заведующий отделом социологии

Центра прикладных политических исследований

«ИНДЕМ»

/ «Российская газета», 8 сентября 1995/

 

Set Work

I. Think of the best English equivalents of:

преследовать всю жизнь, законодательство, взять решительный курс на построение нового государства, дать политический прогноз, судебная власть, отозвать депутата, нормативный акт по вопросам повышения минимальной оплаты труда и пенсий, валовой доход, уклониться от уплаты налогов, черный рынок, внести поправки, средства к существованию, внебюджетные фонды, фракция, наболевшая общественная проблема, опосредованно, повлиять на повышение действенности законодательства, пакет законов, процедура всенародного обсуждения.

 

II. What’s the English for?

Утвердить

применить

разработать

принять закон

отклонить

ввести в действие, в силу

рассмотреть