Сущность, причины, последствия и классификация государственного долга

Прежде чем приступить к анализу мировой системы государственных долгов и изучению проблем России, возникших в связи с государственными займами, необходимо разобраться в том, какой смысл вкладывают учёные в понятие «государственный долг», какова его природа, и по каким признакам осуществляется его классификация.

Государственный долг - явление сложное и многогранное, поэтому рассматривать его принято с разных сторон. Оно возникло на стыке двух сфер общественной жизни и символизирует собой единство и взаимосвязь экономики и права. Само наличие государственного долга свидетельствует о вмешательстве государства в экономическую жизнь общества.

Если рассматривать понятие государственного долга с правовой точки зрения, то, согласно Бюджетному кодексу РФ: «К государственному долгу РФ относятся долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами РФ, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ»[3]. Как видно из определения, российское законодательство подходит к вопросу государственного долга с практической стороны, и саму суть явления, а так же его причины из этого определения понять сложно.

Что касается экономической сущности государственного долга, то в большинстве учебников по макроэкономике и монографий приводится следующее определение: «Государственный долг – сумма накопленных за определённый период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся в это же время положительных сальдо бюджета»[4]. Подобное определение фигурирует и в работе К.Р.Макконнелла «Экономикс». Таким образом, все исследователи сходятся во мнении, что главной и единственной причиной, по которой государства вынуждены брать взаймы, является наличие бюджетного дефицита. Однако причины возникновения самого бюджетного дефицита далеко не так однозначны.

Например, дефицит финансовых ресурсов в бюджете может возникнуть в результате чрезвычайных обстоятельств (войн и локальных конфликтов, террористических актов и техногенных катастроф, крупных стихийных бедствий и т.д.), когда резервных фондов недостаточно и правительству приходится прибегать к дополнительным заимствованиям.

Бюджетный дефицит может быть следствием экономической политики государства. Идея привлечения займов для решения различных социально-экономических задач не редкость. Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования. Подавляющее их число имеет дефицитные бюджеты и испытывает недостаток собственных ресурсов для осуществления внутренних вложений, проведения социально-экономических преобразований, выполнения долговых обязательств по внешним заимствованиям.[5]

Отношение к бюджетному дефициту, а, как следствие, и к госдолгу у экономистов разное. На данный момент не существует единого мнения на счёт того, является ли бюджетный дефицит однозначно отрицательным явлением в экономике, с которым необходимо бороться, или неизбежностью, с которой в современных экономических условиях нужно смириться. В связи с этим, в экономической теории сформировалось три подхода к регулированию бюджетного дефицита.

1. Согласно концепции ежегодно балансируемого бюджета, вне зависимости от экономической ситуации, сложившейся в стране в данный момент времени, бюджет должен оставаться бездефицитным. Однако «Великая депрессия» 1930-х гг. доказала несостоятельность данной теории, так как она противоречит цели стабилизации экономики. Так, например, если экономика страны находится в состоянии спада, что характеризуется высоким уровнем безработицы и инфляции и сокращением государственных доходов, правительство вынуждено прибегнуть к стимулирующей фискальной политике. В то же время, идея сбалансированности бюджета требует увеличить налоговые ставки и сократить расходы государства, т.е. проводить сдерживающую политику, что только углубит кризис и увеличит безработицу. Так, следование данной концепции может приводить к усилению циклических колебаний в экономике страны

2. Концепция бюджета, балансируемого на циклической основе предполагает, что бюджет за отдельные годы может быть как дефицитным, так и профицитным; важно лишь, чтобы он оказался сбалансированным в течение экономического цикла. Таким образом, данная концепция не исключает появления бюджетного дефицита и государственного долга в периоды экономического спада. Предполагается, что бюджетный излишек, образовавшийся в период подъема, покроет возникший долг и устранит дисбаланс. Данная теория, на наш взгляд, имеет один существенный недостаток. Экономические спады и подъемы могут серьезно различаться по своей длительности и интенсивности, а это значит, что сформировавшегося профицита может быть не достаточно для погашения долга.

3. В концепции функционального финансирования бюджета, автором которой считается Дж. Кейнс, особое внимание уделяется сбалансированности не бюджета, а экономики. Ликвидация бюджетного дефицита здесь не является главной целью, так как он не тормозит, а, при определенных обстоятельствах, даже стимулирует развитие экономики. Главное для правительства – добиться стабилизации экономики в целом, что, в конечном счете, приведет и к балансу в бюджете.

На сегодняшний день большинство развитых и развивающихся стран придерживаются именно третьей концепции. Это объясняет тот факт, что в мире практически не осталось стран, которые бы не брали взаймы у других стран или международных организаций.

В ходе экономического развития было разработано несколько способов привлечения финансов для покрытия бюджетного дефицита.

Сеньораж представляется самым очевидным из всех способов финансирования. Это эмиссия бумажных денег, рыночная цена которых превышает расходы на эмиссию[6]. Это быстрая мера, которая может так же способствовать увеличению совокупного спроса. Однако эмиссию следует осуществлять с особой осторожностью и в небольшом количестве. В долгосрочном периоде она может привести к резкому росту инфляции и полной дестабилизации экономики.

Если у государства имеется достаточный объем собственности, то в целях финансирования бюджетного дефицита можно использовать такой нестандартный метод, как продажа государственной собственности. Очевидно, однако, что эта мера может использоваться ограниченное количество раз.

Ужесточение налогообложения также является довольно распространенным способом привлечения финансовых ресурсов. Его недостатком является то, что повышение налогов ведет к уменьшению денежной массы в обороте, а, следовательно, и к уменьшению совокупного спроса, что грозит наступлением экономического спада.

Таким образом, нерассмотренными остаются два способа покрытия бюджетного дефицита: за счет внутреннего и внешнего долга.

Внутренний долг – задолженность правительства данной страны своим гражданам и юридическим лицам. Он представляет собой совокупность всех ценных бумаг (государственных облигаций и векселей), проданных государством своим гражданам и организациям. Средства, полученные от продажи, идут на финансирование превышения расходов бюджета над доходами. Этот способ является оперативным и надежным. Государственные ценные бумаги обычно быстро скупаются, так как они являются высоколиквидными и достаточно доходными (по ним платится процент). Многие исследователи среди достоинств внутренних займов называют еще одно. Как пишет в своей статье М. Ульянецкий: «Дополнительным преимуществом налогов и внутренних займов является их неинфляционный характер»[7]. С этим утверждением мы вынуждены не согласиться. Конечно, само финансирование за счет внутреннего долга не влечет за собой роста инфляции, однако, в долгосрочной перспективе оно приводит к созданию финансовой пирамиды: для выплаты старых долгов правительство, как правило, вынуждено брать новые займы под больший процент, создавая еще больший дефицит. В скором времени величина расходов по обслуживанию долга станет настолько большой, что ее нельзя будет покрыть долговым способом. В этом случае единственным выходом будет прибегнуть к эмиссии, только размер этой эмиссии будет во много раз больше, чем если бы ее провели сразу в небольших количествах и в несколько этапов. Если это произойдет, то сильного всплеска инфляции избежать не удастся. В процессе рассуждений, мы выявили еще один недостаток внутренних займов. Получается порочный круг: государство выпускает облигации для финансирования дефицита государственного бюджета, выплата процентов по которым провоцирует еще больший дефицит. Более того, выпуск государственных облигаций создает «эффект вытеснения» частных инвестиций: граждане и домохозяйства, покупая государственные ценные бумаги, вкладывают средства в непроизводственную сферу, вместо того, чтобы покупать акции частных предприятий и инвестировать производство. Это ведет к сокращению производства, а, как следствие, и ВВП страны. Однако, на наш взгляд, характер последствий этого явления полностью зависит от действий правительства государства. Так, например, «Япония практикует эмиссию облигаций, средства которой идут на определенные инвестиционные проекты»[8]. В данном случае деятельность государства способствует более выгодному распределению средств, чем при прямых инвестициях в производство. Доходы от этих инвестиций иногда могут превышать размеры самого долга и процентов по нему. Следует также отметить, что многие ученые вообще не рассматривают внутренний долг в качестве долга. Это объясняется тем, что население является и держателем госдолга, и, одновременно, в лице государства должником по нему.

Финансирование дефицита бюджета может осуществляться и за счет внешнего долга. К внешнему долгу относят займы у иностранных государств, физических и юридических лиц, а так же международных финансовых организаций. К таким организациям относятся: Международный валютный фонд, Мировой банк, Лондонский и Парижский клубы (неформальные организации банков- и стран-кредиторов соответственно) и т.д. Достоинствами такого способа финансирования являются возможность получения больших сумм и неинфляционный характер. Однако он также имеет и множество недостатков. Во-первых, долг необходимо возвращать (не только сумму займа, но и проценты по нему) и обслуживать, а построение финансовой пирамиды для выплаты внешнего долга не возможно. Во-вторых, погашение внешнего долга ведет к отвлечению денежных средств из экономики страны, что негативным образом сказывается на ее развитии. И, в-третьих, к наиболее негативным последствиям наличия внешнего государственного долга обычно относят «эффект финансового вытеснения» и долговое бремя, возложенное на будущие поколения. В том, что при умелом использовании заемных средств можно нивелировать негативные последствия «эффекта вытеснения» мы убедились ранее. Что касается долгового бремени, то оно, на наш взгляд, тоже не совсем очевидно. Предполагается, что государство отказывается от повышения налогов в пользу увеличения государственного долга, за который вынуждены будут расплачиваться следующие поколения. Давайте рассмотрим несколько вариантов развития событий в долгосрочном периоде. За столь длительный срок экономическая ситуация в стране может кардинально поменяться. ВВП и доходы бюджета могут значительно возрасти, и государство в будущем окажется способным выплатить долг, не прибегая к рефинансированию или увеличению налогов. Более того, увеличение налогов сегодня не означает их снижение через несколько лет, и, возможно, следующему поколению придется разделить налоговое бремя с настоящим. И, наконец, мы сами можем облегчить жизнь нашим потомкам, откладывая или вкладывая в производство ту сумму, на которую мог бы быть увеличен налог, рассматривая ее как дополнительный доход.

Влияние различных методов финансирования бюджетного дефицита на экономику можно увидеть в сводной таблице (Приложение 1).

Кроме деления долга на внутренний и внешний, которое основано на валюте (внутренний долг – только в рублях, а внешний – в иностранной валюте), существует так же классификация по объему и срокам выплат. Так различают:

· капитальный госдолг – вся сумма непогашенных долговых обязательств государства с процентами по ним;

· текущий госдолг – все долговые обязательства, срок погашения которых уже наступил.

Важной является классификация государственных внутренних займов:

1. по праву эмиссии или по субъектам заемных отношений займы делятся на размещаемые центральными и местными органами власти;

2. по признаку держателей ценных бумаг на: реализуемые только среди населения, среди юридических лиц и универсальные;

3. в зависимости от характера или формы выплачиваемого дохода на: выигрышные, процентные, с нулевым купоном;

4. по срокам погашения займы подразделяются на: краткосрочные (срок погашения до 1 года), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет);

Таким образом, государственный долг – обширное понятие, которое включает в себя внешние и внутренние кредиты и займы государства. Однозначной причиной возникновения государственного долга является бюджетный дефицит. Наряду с другими формами финансирования бюджетного дефицита внутренний и внешний долг имеют свои достоинства и недостатки, и, все же, являются самыми распространенными средствами нивелирования бюджетных расходов. Именно поэтому на следующем этапе исследования необходимо изучить методы управления государственным долгом, чтобы выявить проблемы, связанные с государственным долгом в России, и предложить пути их решения.