Статья «Опыт е-государств: электронная Канада»

В начале ХХI века проблемами информатизации процессов государственного управления озаботились все сколько-нибудь развитые страны. Собственно, тех, кто до сих пор не принял программу вроде «Электронная [название страны]», можно пересчитать по пальцам. Однако разработать и принять подобную программу - одно дело, а вот выполнить ее - совсем другое, Понятно, что второе намного сложнее. Между тем в мире есть уже целый ряд Стран, которые успешно проводят весь комплекс мер по информатизации госуправления и у которых можно перенять ценный опыт. Одна из них Канада. Давайте же посмотрим на канадский пример более пристально.

Реформа во спасение.

Осенью 2011 года в Канаде началась концентрация информационных потоков, генерируемых всеми государственными ведомствами, в полутора десятках крупнейших центрах обработки данных. Все прочие государственные ЦОДы (а их более 280) будут закрыты. Власти страны подсчитали, что это даст годовую экономию от $100 до $200 млн.

Однако реформа системы ЦОДов — только часть масштабной программы «Электронная Канада». И у этой программы, сразу заметим, есть свои примечательные особенности. Дело в том, что при огромной площади население Канады сравнительно невелико — менее 35 млн. человек. Однако из-за высокого уровня развития экономики государственная ИТ инфраструктура страны очень сложна. Она спонтанно и бесконтрольно формировалась десятилетиями и к началу 2011 года представляла собой вавилонское смешение примерно из 300 ведомствен-ных ЦОДов и 3 тысяч отдельных сетей, создавшихся по разным стандартам, плохо совместимых, трудно контролируемых, дорогих в обслуживании и конфликтующих между собой. За отдельные участки канадской государственной ИТ-инфраструктуры отвечали специалисты 44 разных ведомств. Различные организации, подключенные к своим собственным семи, использовали более 100 форматов данных. В итоге государственная ИТ-инфраструктура стала тормозом для развития страны. К счастью, правительство Стивена Харпера вовремя это осознало и решило привести информационную инфраструктуру в порядок. А заодно – сэконо-мить деньги налогоплательщиков.

Для реализации проекта было создано федеральное агентство Shared Services Canada (SSС) с годовым бюджетом порядка $2 млрд. На работу в SSC перешли около 8 тысяч ИТ-специалистов из различным госорганизаций. А затем SSC начало забирать себе ИТ-полномочия всех прочих ведомств. Специалисты агентства отвечают и за подготовку переходного этапа ИТ-реформы, и за ее проведение, и за все последующее, что будет связано с государственными ИТ-системами Канады в ближайшие годы и десятилетия. Работу Shared Services Canada курирует Рона Эмброуз, министр социальных работы государственных служб Канады. Она лично объявила об этом проекте, пообещав канадцам. что он не потребует ни новых расходов, ни новых сотрудников, ни новых помещений для дата-центров. Суть проекта по ее словам, заключается в стандартизации информационных технологий и объединении разроз-ненных компьютерных систем а масштабе всей страны.

Расходы и доходы

Но откуда возьмутся денди? Двухмиллиардный годовой бюджет нового федерального агентства не выглядит пугающим, если знать. что сейчас ежегодные расходы на поддержку ИТ-инфраструктуры составляют порядка 5$ млрд. Именно из этих средств будут каждый год выделяться $2 млрд. на финансирование SSC а сужжарные расходы останутся почти прежними сократятся лишь на 4%.

Но имеет ли смысл полностью переделывать сложившуюся ИТ-систему целой страны, чтобы сэкономить лишь 4% на ее ежегодной эксплуатации? И есть ли уверенность в том, что все пойдет в точности по плану?

Более того многими критиками высказываются сомнения в самом существовании у правительства Канады сколь-нибудь детального бизнес-плана реорганизации национальной ИТ-инфраструктуры и работы SSC. Возможно, это в самом деле так, но ничего страшного, считает Рона Эмброуз, в этом нет. Вполне логично, что детальный план работ должны разрабатывать не политики, а ИТ-специалисты, которых и наняли в SSC именно с этой цепью. Достаточно посмотреть на масштабы и техническую сложность задачи. Нужно перейти от сотни форматов хранения и передачи данных к одному - и избежать при этом перерыва в работе десятков тысяч пользователей в тысячам локальных сетей с разным ПО. Понятно, что одно только планирование подобного перехода требует многомесячного труда множества специалистов.

А ведь конвертирование миллиардов файлов и тотальная замена соответствующего ПО - это далеко не единственная задача, которую предстоит решить. (Не забывайте, что все документы к тому же представлены на двух языках - французском и английском.) Проект включает десятки задач подобной сложности. Так могут ли годовые расходы на эксплуатацию сложной ИТ-системы равняться сумме этим же расходов и дополнительных расходов на одновременную реорганизацию?

Получается что могут. Безусловно, проект рассчитан на много лет, но судить о его успехе или неудаче можно будет уже к концу 2012 гора. И вот что критики проекта считают главным фактором риска. Поскольку 40% фиксированного 5-миллиардного бюджета 2012 года будет направлено на построение новой ИТ-системы, соответственно, сократится финансирование старой ИТ-инфраструктуры. Усилится ее износ, ухудшатся параметры и уменьшится оставшийся ресурс работы. И туг главная задана SSC - суметь «перехватить» функции старых сетей, равно как и циркулирующие в них данные, перенести их в новые ЦОДы и новую - единую ИТ-инфраструктуру государственных органов Канады.

Для этого специалистам SSC придется перенести в полтора десятка ЦОДов на всю Канаду и подведенные к ним каналы связи всю ту вычеслительную мощность и пропускную способность, которая сегодня распределена среди почти 300 ЦОДов. И при этом не допустить перебоев в работе государственных органов. То есть вся реформа, говоря компьютерным языком, проводится в «горячем режиме».

О позиции критиков реформы мы уже говорили. Ну а сторонники создания SSC утверждают, что в реальности реформа государственной ИТ-инфраструктуры Канады позволит сэкономить не пресловутые 4% ИТ-бюджета а несравненно большие средства – сопоставимые с ВВП страны. Причем даже если после завершения проекта выяснится, что ежегодный ИТ-бюджет государства не уменьшился на 4%, а, например увеличился на треть, это все равно будет означать огромную экономию - если сравнивать с альтернативой, то есть с решением ничего не менять, оставив все как есть.

Парадокса здесь нет. Главная цель правительства Канады - не в экономии бюджета, не в замене одних технических решений на другие (например, традиционных архитектур на «обычные»), не в высвобождении помещений старых дата-центров и уж тем более не в преобразовании форматов файлов. Главная цель - поставить всю ИТ-инфраструктуру под полный контроль одного хозяина - SSC. И тем самым - убрать один из самых существенных барьеров в пути развития как канадского бизнеса, так и социальных структур.

Все это означает, что Канадская ИТ-реформа - не столько технологическая, сколько административная. Меняется вся система полномочий и межведомственных взаимоотношений. А решение о реформе принято по той простой причине, что альтернатив ей просто нет. Если этого не сделать в 2011-2012 годах, то потом будет поздно. Правительственные эксперты во время поняли, что ХХI веке никакую большую компьютерную систему нельзя будет удержать под контролем без централизованного управления.

На официальном сайте Shared Services Canada есть такие слова: «десяти тысяч, а то и миллионные отдельных системных блоков, из которых состоит государственная ИТ-инфраструктура большой развитой страны, к 2011 году перестали быть отдельными компьютерами. Сетевые взаимосвязи в этой среде достигли столь высокого уровня, что вся эта огромная система фактически представляет собой один огромный компьютер. Поэтому ему нужен один хозяин».

К концу нынешнего года агентство SSC как раз и должно стать полновластным хозяином, принимающим решении по всем вопросам – выбора архитектур, форматов, протоколов, стандартов, интерфейсов, оборудования, ПО и всего остального. Каждый из сотрудников каждого из госведомств в образовательном порядке будет использовать на своем рабочем месте именно то ПО, каждое соответствует требованиям SSC. Каждый госслужащий будет выполнять свою работу, нажимая строго на те кнопки пользовательского интерфейса, которые будут указаны SSC. Ну, разумеется, и частным компаниям волей-неволей придется принимать аналогичные стандарты.

Белорусский вариант

Может ли Беларусь воспользоваться опытом Канады? С одной стороны, в нашей стране реализована «Электронная Беларусь» - государственная программа информатизации Беларуси на 2003-2005 годы и на перспективу до 2010 года, определяющая Основные направления развития информационного общества. Реализована 107 проектов по информатизации самых различных органов госуправления. А сейчас, с меньшей помпой, реализуется «Электронная Беларусь – 2» - план мероприятий на 2011-2015 годы (создание электронного правительства, электронной экономики, электронной торговли, здравоохранения, обучения, занятости и социальной защиты населения).

Но, с другой стороны, у нас так сложилось, что любая частная либо государственная компания, любой госконцерн или ведомство самостоятельно решают судьбу своей ИТ-инфраструктуры. И в результате руководителю госведомства трудно представить себе, что неограниченные полномочия относительно всего, что происходит в его компьютерах, однажды отдадут другому ведомству – пусть даже и государственному.

Власти понимают, что резкое перераспределение ролей и полномочий неизбежно вызовет недовольство множества ведомств, которых полностью устраивает статус-кво – привычное программное и аппаратное обеспечение, привычные должностные обязанности и отсутствие чужих людей, намеренных все это переделать.

Вполне возможно, что в случае Беларуси функции, аналогичные функциям Канадского агентства SSC, могла бы взять на себя некая негосударственная (но и не коммерческая) структура. Впрочем, эт тема отдельного большого обсуждения.