Административные и социально-правовые реформы

Последовавшие за политическим переворотом реформы практически полностью ликвидировали остатки феодальных отношений в управлении страной, захватив и социально-правовую сферу.

После реставрации в 1868 г. императорское правительство провело конфискацию значительной части владений княжеств, поддерживавших сегуна, и собственные его владения, а также 8 феодальных городов. В 1869 г. князья – дайме «возвратили» императору права по управлению своими княжествами, включая и тех, кто выступил инициатором переворота. (Большинство дайме Сацума, Тесю и др. были возвращены правителями в бывшие княжества в качестве губернаторов.) За этим вскоре последовало уничтожение клановой иерархии и полное упразднение княжеств. Вместо княжеств было введено новое административно-территориальное деление (1871 г.) из 72 кэн (префектур) и 3 фу (столичных округов), правители которых были уже чисто правительственными чиновниками. В 1878 г. в городских и сельских округах было учреждено всесословное самоуправление в виде объединенных собраний, в которых участвовали граждане с высоким, правда, имущественным цензом.

Завершением ликвидации военно-аристократических принципов сегуната стало упразднение сословия дайме. В 1872 г. вместо исторического деления на четыре сословия было введено новое – на 3 сословия: высшее дворянство, рядовое дворянство, простые граждане. Следом были приняты законы о гражданском равенстве, введении обязательных для всех фамилий, об отмене прежних ограничений в браках. Запрещались цеховые организации в городах (1868 г.), что сделало относительно свободными занятия ремеслом и предпринимательством. В ноябре 1872 г. была введена всеобщая воинская повинность (хотя и со значительными конкретными ограничениями), что упразднило одну из важнейших сословных самурайских привилегий.

Параллельно сословие-правовым преобразованиям правительство провело аграрную реформу. Были отменены запреты (1872 г.) на продажу и куплю земель, существовавшие с 1643 г.(!). Для очищения владельческих прав от полуфеодальных пережитков проведено межевание земель (1875-1881 гг.), в ходе которого владельцам стали выдаваться особые удостоверения (тикэн) о правах на землю. Благодаря этому значительная масса помещиков, ранее пользовавшихся землей на вассальных от дайме правах, приобрели реальное право частной собственности; это же коснулось и мелких самостоятельных крестьян-арендаторов. Вместо традиционных феодальных рисовых пайков вводились денежные пенсии самураям (1876 г.), что лишило их значительной части доходов. Был установлен единый поземельный налог (3% от стоимости земли).

Толчком для ускоренной капитализации экономики стала финансово-денежная реформа. После унификации денежных знаков в 1869 г. и упрощения налогов была введена единая общегосударственная монета – иена с десятичным подразделением (до того, к 1867 г. в стране легально обращалось 1694 вида денежных знаков). В 1872 г. был организован государственный банк – в последующем с эмиссионными правами. В 1876 г. возник первый в стране частный банк купеческого дома Мицуи (кредитовавшего борьбу с сегунатом). Благодаря установленному законами особому государственному протекционизму и почти регулярным бюджетным дотациям финансово-промышленным домам (до 1 млн иен в год) эти дома стали превращаться в крупнейшие корпорации не только экономического, но и политического значения.

Проводником преобразований выступило центральное правительство, организация которого приобрела новый вид. В идейно-политическом и правовом отношении реставрация осуществлялась под знаком восстановления древней японской монархии «эры Дзимму» (VIII-IX вв.). Поэтому номинально были восстановлены действия законов Тайхо-рицуре (см. § 48). Разумеется, фактически это было нереализуемо, как и провозглашенное возрождение принципов древней администрации, во главе которой стоял бы императорский двор. Такие лозунги означали прежде всего легализацию упразднения учреждений и институтов сегуната. В 1868 г. Эдо был переименован в Токио и сделан новой столицей.

Номинально государственная власть полностью принадлежала императору. Его статус и восстановленные права были зафиксированы в особом Законе об императорском доме (11 февраля 1869 г.). Законом устанавливался строгий порядок престолонаследия в роде монарха (от отца к старшему сыну), определялись обязательность процедуры коронации, новые условия совершеннолетия (18 лет). Собственность императорской фамилии провозглашалась наследственной и неотчуждаемой. Для управления делами императорского дома учреждался императорский Семейный совет. Государственные полномочия монарха в законе отражены не были. Во многом потому, что после реставрации реальная полнота власти перешла к аристократическому правительству, что было закреплено несколькими политическими (конституционными) соглашениями.

Новое центральное императорское правительство было учреждено в ходе самой реставрации по китайскому образцу VII в. (!) Правительство – сансеку возглавлял премьер (с о с а й), которым стал принц Арисугава. Организационно сансеку было объединением сановников еще двух уровней: 10 государственных министров ( гаджи ) и 20 государственных советников ( сенио ).

Основы более политически реальной и плюралистической организации высшей администрации были закреплены в особой императорской клятве в 5 статьях 14 марта 1868 г. Император гарантировал (1) создание широкого собрания и решения государственных дел соответственно общему мнению, (2) единство заботы об общенациональных интересах со стороны как правителей, так и управляемых, (3) свободу развивать свою деятельность всем военным и гражданским лицам, (4) упразднение дурных обычаев и упрочение правосудия, (5) обращение лицом ко всему цивилизованному миру «для заимствования знаний».

Соответственно первым двум «обещаниям» правительство было реорганизовано по специальному декрету о государственном переустройстве – Сейтасе (17 мая 1868 г.). Сансеку упразднялось, и главенствующим властным органом стал Государственный совет (дадзекан). Он считался высшим законодательным, правительственным и судебным учреждением империи. Состав его определялся императором из высших сановников и кугэ, верхушки самурайского чиновничества. Позднее в Совете были созданы департаменты: по делам синтоистской религии, финансов, военный, иностранный и юстиции. В 1871 г. Государственный совет был еще раз реорганизован, поделен на 3 ведомства (центральную, правую и левую палаты); основная власть сосредоточилась в центральной палате.

В социально-политическом отношении реставрация знаменовалась безусловным господством дворянства (самурайского сословия). К 1871 г. правительственный аппарат всех уровней на 89% состоял из самураев. Позднее стала быстро расти численность выходцев из горожан (к 1880 г. они составили уже до 25% чиновников). Высший эшелон власти был доступен только придворной аристократии и влиятельным самурайским родам. Самурайская поддержка реставрации была не абсолютной. Немалая часть этого весьма многочисленного в Японии XIX в. сословия (до 1/10 населения) выступила с консервативных позиций. В 1874-1878 гг. правительству пришлось столкнуться с крупными самурайскими мятежами. Мятежи были подавлены, но подтолкнули правительство к активизации агрессивной внешней политики. С другой стороны, самурайское сословие стало социальной базой формирования либерально-конституционного движения.

 

Образование политических партий

Политическая необходимость согласования правительственной деятельности с позицией наиболее активных общественных сил предопределила появление вскоре после Реставрации политических партий. Важнейшей особенностью этого процесса в Японии стало то, что партии формировались здесь до установления подлинно конституционного строя. Поэтому и сами партии имели особый характер проправительственных группировок главным образом чиновничества, самурайства и промышленников, различавшихся второстепенными чертами программ и идеологии.

Направленное либерально-политическое движение в стране сложилось в 1874 г., после того как правительство отвергло поданную советником Гато записку о создании народного, более широкого представительства. Немного позднее сторонники политической реформы объединились в Общество по цели в хизни (Риссися): это была первая в Японии (1875 г.) политическая организация, куда вошли главным образом самураи клана Тоса. Следом возникло еще одно общество – Айкокуся (1875 г.). Оно выдвинуло лозунг политического переустройства власти на основе разделения властей европейского типа. К концу 1870-х гг. либеральное движение обрело отчасти антиправительственный характер и поэтому не смогло завоевать широкой поддержки. К 1884 г. общества самораспустились.

На основе либерального движения 1870-х гг. организационно оформилась Лига борьбы за свободу и народные права, куда в большинстве вошли либеральные помещики и землевладельцы, стремившиеся к большей политической модернизации. Главными конкретными требованиями Лиги стали призывы к свободе предпринимательства, к снижению налогов. В 1881 г. движение превратилось в первую японскую политическую партию – Риккен дзиюто (Конституционно-либеральная); ее лидером стал Итагаки. Приверженцы либеральных настроений другой социальной ориентации – чиновники, городская интеллигенция и т. д. – объединились в Партию реформ (Риккен кайсинто, 1881 г.). Во главе ее стал видный сановник Окума. Партия была сдержанней в своей политической программе, высказываясь за полную поддержку монархии, почитание императора, но для достижения «счастья народа» призывая к реформам самоуправления и избираемого представительства. Реформаторские правительственные круги инициировали образование чисто государственнической партии, которая бы служила и объединению реформаторских сил, и административной борьбе с оппозиционерами, – Риккен тейсэйто (Конституционно-императорская партия, 1882 г.). В нее вошли главным образом чиновники разных уровней, поддерживавшие тогдашнего правительственного лидера Ито Хиробуми.

С самого начала своего образования японские политические партии отличались прочными связями с местным самоуправлением, с чиновничеством префектур. Эти связи во многом еще переплетались с прежними плановыми, с рожденной новой экономической реальностью ориентацией на те или иные финансово-промышленные группы (Мицуи, Мицубиси и др.). Организационная система партий была неразвита и замещалась традиционными отношениями подчиненности, основываясь на клановой и политической иерархии. Определяющее слово оставалось за лидером – организатором партии. Партийная демократия, собственные цели партии, в том числе в политической борьбе, вообще рассматривались правящими кругами вещами подчиненными, отступающими перед «единством заботы о государственных интересах» (как это провозглашалось в «Клятве 5 статей»). Такие этатистские задачи политических партий определяли программы, принятие решений, строгую, почти административную в них иерархию: «Если политическая партия имеет своей целью, как это и должно быть, руководить народом, – высказывался Ито Хиробуми, – то прежде всего они должны поддерживать строгую дисциплину в своей среде, а главное – согласовывать все свои действия и поступки с безусловной и искренней преданностью государственным интересам страны».

В таких идейно-политических условиях возможность легального возникновения подлинно оппозиционных правительству партий исключалась.

 

Конституция 1889 года

Переход к современным институтам конституционной монархии составлял общее требование правительственных партий и большинства высших сановников. В этом усматривалось и желаемое сближение с Западом. Конституционализм был одним из ориентиров уже в период Реставрации. Однако, как замечал Ито, «страна носила до того неконституционный и строго феодальный характер, что не было никакой возможности на развалинах ее истории создать сразу конституцию».

В 1880 г. почти единовременно прошло несколько съездов крупных общественных движений за народные права (только движение Айкокусы представляло до 100 тыс. членов местных клубов). Съезды настойчиво обращались с петициями о конституции. Это вызвало особый закон (1880 г.), запрещавший подачу петиций иначе как в органы местного управления. Движение Коккэй домэй на 2-м своем съезде постановило силой добиться конституции. В ответ последовал императорский указ (1881 г.) с обещанием в течение 10 лет даровать писаную конституцию.

Разработка конституции шла в узком правительственном кругу около 8 лет. С 1884 г. существовало Бюро (сэйдо) по изучению конституционных проблем из 4 сановников во главе с Ито X. (Иноуэ К., Ито М., Канэко К.). К 1888 г. Бюро разработало проект, большое влияние на принципы и даже текст которого оказала Прусская конституция 1850 г. Проект был обсужден в правительственных кругах, одобрен новым правительственным органом – Тайным советом (во главе с Ито). После рассмотрения императором конституция (в 76 ст.) была опубликована законом от 11 февраля 1889 г. Предполагалось, что она вступит в действие с ноября 1890 г.

Конституция 1889 г. была октроированной, и ее гарантировала только торжественная клятва императора. В клятве оговаривалось, что старинные прерогативы короны не отменяются с конституцией и что династия будет вечно соблюдать провозглашенные принципы.

С принятием конституции Япония преобразовалась в подлинно конституционную монархию. Однако императорская и правительственная власти занимали в ней преобладающее, сравнительно с представительством народа, место.

Император обладал полнотой государственной власти, которую в делах законодательства ограничивало народное представительство, а в управлении – самостоятельный статус правительства. Он считался главой государства, особа его была священной и неприкосновенной. Права монарха основывались на исторической традиции и передавались в его династии. За императором сохранялись значительные законодательные полномочия: издания законов при согласии парламента, законодательного вето на решения парламента, утверждения и обнародования законов, издания законодательных постановлений во время роспуска парламента или перерывов в его работе, а также вообще актов «для предотвращения народных бедствий». Только по императорскому представлению могла пересматриваться конституция. Император созывал и распускал парламент. Исполнительная власть юридически полностью оставалась за монархом: он был вправе издавать исполнительные распоряжения, организовывать администрацию, начальствовал армией и флотом, жаловал титулы, объявлял военное и осадное положение. Внешнеполитическая сфера также полностью осталась в руках монархии: император единолично утверждал международные договоры, заключал мир, объявлял войну. Емуже принадлежали и верховные судебные полномочия как главе государства: право амнистии и помилования.

Отдельная глава конституции посвящалась правам и обязанностям подданных (ст. 18-32). Само институирование обязанностей граждан засвидетельствовано здесь едва ли не впервые в конституционном праве XIX в. Подданные обязывались платить налоги и служить в армии (в возрасте старше 20 лет). Общегражданского равенства как такового не провозглашалось (Япония сохраняла сословный строй, хотя уже неофеодальный по существу). Равенство гарантировалось только в отношении доступа к должностям. Закреплялись свобода передвижения, личная неприкосновенность, право на судебное разбирательство, неприкосновенность жилища, писем, собственности. Эти свободы не были абсолютными, а уравновешивались «точно предписанными законом случаями» и мерами, «которые необходимо принять для общего блага». Из политических свобод гарантировались свобода вероисповедания, слова, печати, собраний и союзов, петиции. Однако все эти свободы не касались общего статуса императора и его прав, а также военных уставов.

Конституционная доктрина предполагала безусловное предпочтение национальных и государственных интересов гражданским правам и свободе. Даже неприкосновенность собственности не считалась абсолютной. По этому поводу Ито (один из главных авторов конституции) заметил: «Право собственности подвластно государству. Поэтому оно подчиняется ограничивающим законам. Оно ненарушимо действительно, но должно быть ограничено».

Парламент – коккай – был двухпалатным. Конституция предусмотрела только общие принципы его организации и главные полномочия. Верхняя – Палата пэров – формировалась по императорским решениям, вне конституции. Ее составляли, во-первых, члены императорского дома, титулованная знать, а также лично назначенные монархом (если в возрасте старше 30 лет, то пожизненно), во-вторых – выбранные от земельных собственников по городам и префектурам на 7 лет. Количественно состав палаты не был регламентирован (в начале XX в. он достигал 400 чел.) Нижняя – Палата представителей – избиралась населением. Порядок формирования палаты и ее организацию также предусматривали только специальные законы.

Согласно Закону о выборах (1889 г.) избирательным правом пользовались мужчины старше 25 лет, платящие налог с имущества, свыше 15 иен в год (таких в стране было около 460 тыс.). Были и другие ограничения для военнослужащих, студентов, проживающих на месте не менее полутора лет. Выборы проводились по многомандатным и одномандатным округам (на 130 тыс. чел. – 1 депутат, всего 109 округов). Таким образом первые десятилетия в Палате представителей был 381 депутат.

По принципам своей работы Палата представителей была поставлена под контроль правительства. Президент и вице-президент Палаты назначались императором из представленных кандидатов. Палата подразделялась на 4 секции со своими председателями. Правительство могло прервать заседания на срок до 15 дней, потребовать слова в Палате в любое время, по требованию правительства могли быть и тайные заседания. Коккай обязана была оказывать предпочтение законопроектам из правительства. Для депутатов существовали дисциплинарные наказания, вплоть до исключенияиздепутатов. (То же правило было и для пэров.)

По конституции, основными полномочиями коккай было утверждение законов: «Каждый закон требует согласия коккай» (ст. 37). Однако реально парламент занимался принятием петиции и просительными адресами к императору. Законодательная инициатива осталась у правительства. Для запроса министру требовалось согласие 30 депутатов (т.е. 1/10 состава), причем министр вправе был «мотивированно» не отвечать.

Конституция закрепила основы судебной организации: законность, несменяемость и публичность судопроизводства. Однако чиновники подлежали только своей административной юстиции.

Конституция провозглашалась верховным законом: все законы и порядки в государстве должны соответствовать ей. Оговаривалось, что указы монарха не должны изменять законов.