Формування адміністративно-територіального устрою УРСР (20 – 30 рр.).

Переведення у практичну площину завдань адміністративно-територіальної реформи в Україні диктує необхідність уважноговивчення минулого досвіду районування. Проблеми у цій сфері, які незалежна Україна дістала у спадок від УРСР, є значною мірою наслідком схильності радянської влади до непродуманих і не підкріплених серйозними розрахунками експериментів, кожна хвиля яких перекреслювала принципові засади попередніх.

Яскравим зразком непродуманості й волюнтаризму у перекроюванні адміністративно-територіального устрою може бути його реформування, здійснюване впродовж 1922-1932 рр. За 10 років схема адміністративно-територіального устрою чотири рази зазнавала кардинальних змін, щоб зрештою повернутися до тих основ, які були закладені ще в дореволюційному губернському поділі.

Цілковитий провал адміністративно-територіальних реформ 20- 30-х рр. має бути пересторогою для тих сучасних управлінців, які не схильні надавати багато уваги науковому забезпеченню реформування основ територіального співжиття соціумів.

Необхідність у реформуванні успадкованої від Російської імперії схеми адміністративно-територіального устрою в Україні була усвідомлена зразу ж по завершенні громадянської війни. Здійснювані в її ході перекроювання меж губерній і створення – переважно з фіскальною метою – величезної кількості сільрад – неймовірно ускладнювали завдання управління територіями. У циркулярі губвиконкомам, за підписом народного комісара внутрішніх справ М. Скрипника від 23 січня 1922 р. йшлося про те, що внаслідок змін в адміністративно-територіальному поділі, які відбулися в попередні роки, наркомат не має навіть вичерпних списків усіх населених пунктів України, не має належного уявлення про межі волостей і повітів. З пропозиції про збирання відомостей про населені пункти, з визначенням кількості дворів і мешканців, а також мови, якій віддається перевага у тому чи іншому населеному пункті1, починалась робота по впорядкуванню системи адміністративно-територіального районування в Україні.

Реальним початком адміністративно-територіальних реформ 20-х рр. в Україні можна вважати 16 жовтня 1922 р., коли третя сесія ВУЦВК VІ скликання затвердила триступеневу систему як основу нового районування і ліквідувала створені в ході громадянської війни Кременчуцьку, Миколаївську і Запорізьку губернії.

Робота у цьому напрямі була визнана "ударною, такою, що має державну вагу і значення"2. На створену рішенням ВУЦВК Центральну адміністративно-територіальну комісію (ЦАТК) покладалися завдання координації роботи мережі губернських і повітових адміністративно-територіальних комісій, вироблення і

узгодження проектів нового адміністративно-територіального поділу.

Триступенева система передбачала покладення в основу районування мережі округ з утворенням волосних (районних) і сільських адміністративних одиниць. Останні створювалися з числом жителів

не менше 1000, волосні райони повинні були мати від 25 до 40 тис. жителів.

В ході проведеної впродовж 1923 р. реформи кількість губерній скоротилася з 12 до 9, замість 102 старих повітів було створено 53 округи, замість 1989 волостей – 706 районів, число сільрад скоротилося з 15696 до 93074. Крім скорочення апарату переваги нової системи вбачалися у наближенні влади до населення і

концентрації пролетаріату навколо створення центрів, здатних "дати здорову пролетарську основу для радянського будівництва".

Метою реформи проголошувалося "перенесення всієї ваги роботи у сферу радянського будівництва і залучення до цієї роботи широких селянських мас". Четверта сесія ВУЦВК 7 скликання (листопад 1923 р.) визнала "принципи, покладені в основу нового районування, цілком правильними, а проведену реформу – такою, що виправдала поставлену перед нею мету скорочення й зміцнення радапарату й наближення його до населення". Оптимізм влади щодо перших наслідків проведеної реформи дуже скоро поступився місцем визнанням численних хиб і прорахунків у реформуванні. Секретар ВУЦВК О. Буценко пов'язував

їх з недостатнім врахуванням волі й побажань населення і гонитвою за якомога відчутнішим скороченням кількості адміністративно- територіальних одиниць виключно з бюджетних міркувань. Втім, карта округ і районів зразу ж почала перекроюватися.

Впровадження нової системи територіального управління здійснювалося настільки безсистемно, що навіть високі посадовці УСРР визнавали: "невтаємниченій в усі дрібниці й деталі людині вся ця величезна і складна робота уявлялася глибоко механічною, позбавленою всяких підстав, простим, так би мовити,

жонглюванням населеними пунктами, сільрадами, волостями і повітами при створенні нових адміністративно–територіальних одиниць – районів і округ". У першому варіанті реформи центр

надав місцям широку ініціативу у визначенні найбільш прийнятних критеріїв районування. Тому у Волинській губернії в основу районування були покладені природно-історичні умови, у Чернігівській, Полтавській і частині Київській – сільськогосподарські особливості, у Подільській, Одеській і Харківській – торговельне і культурне тяжіння, у Катеринославській і Донецькій – економічні ознаки.

Численні прорахунки, допущені на першому етапі реформування, змушували владні структури до визнання того факту, що попри кардинальні зміни територіальної структури в саму систему управління не вдалося внести скільки-небудь істотних змін.

Кількість проміжних управлінських ланок (4) лишилась такою ж самою10. Отже, вже у 1924 р. постало питання про спрощення управлінської вертикалі. У тезах до доповіді про адміністративно- територіальну реформу на VІІ Всеукраїнському з'їзді Рад пропонувалося, зокрема, взагалі скасувати губернський поділ і

зменшити у черговий раз кількість округ. На цей раз влада нарешті наважилася залучити до практичної участі в реформуванні адміністративно-територіальної системи науковців. Відомого українського історика, засновника "обласницької" школи в історіографії Д. Багалія було залучено до роботи в ЦАТК як експерта, який мав здійснити "науковий екскурс в історію місцевого управління Росії і України"11.

Д. Багалій ретельно виконав доручену йому роботу, представивши в Центральну адміністративно-територіальну комісію записку з власним баченням нового адміністративно-територіального поділу.

О. Буценко майже повністю відтворив його міркування у брошурі "К вопросу районирования Украины"12. Аналіз записки Д. Багалія приводить, однак, до висновку, що до вченого звернулися запізно, коли питання про "ліквідацію губерній як зайвої інстанції" було вже вирішене VІІ Всеукраїнським з'їздом Рад. Отже, йшлося не про принципи реформи як такої, а лише про назви і терміни: повіт чи округа (земля) для другого ступеня, волость чи район для третього. Багалій висловився, виходячи з історичної традиції, за повіт і волость13. Оскільки вибір зрештою був зроблений на користь округ і районів, очевидно, що

міркування вченого в кінцевому рахунку не були взяті до уваги.

Другий етап адміністративно-територіальної реформи, що розпочався 1925 р., пов'язаний з ліквідацією губерній. Висновок про те, що губернський апарат перетворився у "джерело непродуктивних витрат", був зроблений без серйозного наукового обґрунтування, на основі впевненості керівництва республіки у тому, що завдання кооперування села вдасться здійснити успішніше "при умові уважного ставлення центра до місць".

Губернська ланка була оголошена "передавальною інстанцією, такою, що швидше протидіє, ніж сприяє остаточному оформленню і зміцненню нових адміністративно-територіальних одиниць"14. У доповідній записці ЦАТК про підсумки нового районування (травень 1928 р.) зазначалося, що з переходом реформи у

другий етап "можна з певністю констатувати, що вона вступила в період господарсько-економічного районування", пов'язаного з розширенням прав місцевих органів влади, насамперед у господарській сфері15.

Ліквідація губерній у суспільстві сприймалася неоднозначно. Свідченням цього може бути лист на ім'я О. Буценка від члена Подільської адміністративно-територіальної комісії Й. Демченка. Не можу мовчати, наголошував він, спостерігаючи за тим, як поспішно здійснюється нове районування. "До того часу, поки ми не внесли конкретних змін в райони і останні з утворенням районного бюджету досить ще не сформувались… ліквідація губерній являється передчасною"16. Проте на такі застереження (а вони були непоодинокі) ніхто не зважав.

З ліквідацією губернського поділу гостріше постали питання узгодження схем адміністративно-територіального і економічного районування. Робота в галузі економічного районування проводилася в рамках СРСР відповідно до плану ГОЕЛРО; прийнята у 1921 р. сітка економічних районів складалася з 21 одиниці, надалі економічні райони то укрупнювалися, то, навпаки, розукрупнювалися17. Держплан пропонував ділити Україну на два регіони – Південний гірничопромисловий і Південно-Західний. Однак в

Україні цей проект не дістав підтримки. Уряд УСРР заперечував такий поділ з політичних причин, побоюючись роз'єднання пролетаріату Донбасу та селян Південного Заходу18. Зрештою Держплан СРСР погодився вважати Україну єдиним економічним районом.

До 1925 р. вона неофіційно поділялася на три регіони – Степ, Правобережжя та Лівобережжя. Тепер постало питання про виокремлення менших за площею регіонів, які б об'єднували по кілька округ. ЦСУ пропонувало виділити 4 регіони – Степ, Полісся, Правобережний Лісостеп, Лівобережний Лісостеп; фінансово-економічне бюро Наркомфіну наполягало на виділенні Промислової, Степової, Лісостепової та Поліської зон. В обох випадках до уваги бралися лише природно-економічні ознаки, специфіка, обумовлена історичними чинниками, лишалась "поза кадром". Зрештою Центральна адміністративно-територіальна комісія при ВУЦВК санкціонувала виділення 5 груп округ і трьох округ поза групами, причому прикордонна смуга (округи Волині і частково Поділля) виділялися в окрему групу19. У датованій 1927 р. доповідній записці відділу ВУЦВК щодо економічних наслідків проведеного районування зустрічаємо досить стриману і в міру критичну оцінку окружного поділу, який "хоча й не відповідає господарським цілісним районам", все ж, мовляв, сприяє росту їх економіки. Узагальнена схема районування, яка тут запропонована, виходила з поділу України на 4 господарські райони – Полісся, Правобережжя, Лівобережжя, Степ, хоча при цьому й зазначалося, що лише Лівобережжя "можна вважати, з деякими допущеннями, сталим щодо економіки регіоном"20. Інколи в матеріалах оперативного характеру додатково виокремлювалися Чорний підрайон (Донбас) та Дніпровський

промисловий підрайон21. У 1928 р. союзна програма контролю за врожайністю виділила 6 груп округ – Полісся, Правобережний Лісостеп, Лівобережний Лісостеп, Степ, Дніпровська промислова і Гірничопромислова22. Законодавчо регіони так і не були оформлені.

Сказане дає підставу погодитися з висновком М. Дністрянського: організація органів територіального управління в УРСР мала вкрай суперечливий характер, оскільки не було розроблено чіткої концепції приведення територіальних структур у відповідність з економічними потребами. "Звідси – хвиля необґрунтованих адміністративних змін як результат методу проб і помилок та відверто волюнтаристських ухвал, що офіційно видавались як єдина багатоетапна реформа"23. Деякий економічний виграш, вважає автор, реформа дала лише на першому етапі, дещо послабивши засилля бюрократії. Не були досягнуті і завдання радянізації апарату влади на місцях: хоч формально влада

належала радам та їх виконавчим комітетам, фактично керівництво здійснювали партійні органи"24.

Розробляючи нові принципи районізації, владні структури СРСР ігнорували не лише історичні традиції, але й етнічні і демографічні чинники. В офіційно схвалених в СРСР концепціях районування в основу було покладено принципи генеральності, ієрархічності побудови системи регіонів, економічної обґрунтованості

і перспективної спрямованості. У практиці районізації виходили насамперед із принципів: виробничого, керованості, всесоюзної спеціалізації, територіальної комплексності, єдності адмінподілу та економічного районування.

"Комбінатний" принцип формування регіонів на основі природного згущення міжрайонних зв'язків навколо баз місцевих виробничо-енергетичних ресурсів був зорієнтований на створення "крупноблочної" регіональної структури і забезпечення високого ступеня відповідності відносно самодостатніх господарських регіональних комплексів укрупненим адміністративним регіонам25. Відповідно до методології колишнього Держплану економічний район визначався як "своєрідна, по можливості економічно закінчена територія країни, яка завдяки комбінації природних особливостей, культурних надбань минулого часу і населення з його підготовкою до виробничої діяльності становила б одну з

ланок загального ланцюга народного господарства"26. Посилання на культурні надбання минулого часу і природні особливості не повинні вводити читача в оману: основним критерієм районування виступала економічна доцільність, в системі якої власні інтереси й потреби регіонів практично не бралися до уваги. Головною домінантою виступали потреби централізованого управління народним господарством. За зразок бралася західна, фордистська парадигма, яка також виходила з перекроювання живих тканин

регіонів на догоду локаційному і організаційно-технічному модернізаційному схематизмові.

Новим у проведенні адміністративно-територіальної реформи була вперше здійснена спроба врахувати в адміністративно- територіальному поділі національний склад населення. ВУЦВК розглядав врахування національного моменту в районуванні як вагоме завоювання радянської влади, свідчення її переваг. "Ми

не сміємо українізувати поляків за прикладом польської шляхти, яка полонізує українське населення, або молдаван – "культурними методами" румунської сигуранци… Ми прагнемо до повної національної рівності і свободи розвитку всіх народностей", – наголошував О. Буценко27. Слід визнати, що у 20-х рр. радянська влада і справді пішла досить далеко у впровадженні національного принципу в адміністративно-територіальний поділ, чим сприяла створенню привабливого іміджу "політики

українізації". Експеримент, щоправда, був короткочасним; пізніше подібних прецедентів уже не спостерігалося.

Врахування національного моменту в районуванні вилилися у форму створення у місцях компактного проживання національних меншин національних районів, селищних, сільських Рад з діловодством

національними мовами. Оскільки витримати загально-українські критерії щодо чисельності населення в районах і сільрадах при такому принципі їх формування було неможливо, довелося знизити для національних районів і сільрад загально- прийняті норми. У 1924–1925 рр. на території УСРР діяли 7

німецьких, 4 болгарських, 1 польський, 1 єврейський національні райони. У кінці 1924 р. на території Одеської і Подільської губерній, що примикала до р. Дністер, було створено Автономну Молдавську СРСР.

Утворення Молдавської РСР справедливо розглядається українськими дослідниками як відкрите втручання центру у справи УСРР, порушення її територіальної цілісності28. Воно було продиктоване геополітичними міркуваннями – нова автономія мала стати плацдармом зовнішньополітичної боротьби СРСР за Бессарабію, яка до 1917 р. перебувала у складі Росії. Г. Котовський, який ініціював постановку цього питання перед ЦК РКП(б), доводив, що Молдавська АРСР "стала б об'єктом привернення

уваги і симпатій бессарабського населення і дала б ще більший привід претендувати на возз'єднання з нею Задністров'я"29.

Насправді автономія була молдавською лише за назвою: молдаван у новому державному утворенні налічувалося лише 31,5% – 172514 осіб, у той час як українці на цих територіях становили 49,7% населення30. Сумні наслідки помилкового рішення стали особливо наочними після 1991 року, коли

Придністров'я перетворилося на одну з "гарячих точок". Неврегульована й досі проблема статусу невизнаного державного утворення ускладнює відносини між Україною, Росією та Молдовою.

Взагалі проблема узгодження етнічних і політичних кордонів в СРСР неймовірно ускладнювалася постійним наступом центру на права й прерогативи союзних республік. Обґрунтовуючи нові принципи територіального управління, керівництво УСРР не могло лишити поза увагою той факт, що кордон між УСРР та РСФРР, встановлений "Договором про кордони з Російською Соціалістичною Радянською Республікою" (затвердженим РНК України 10 березня 1919 р.) залишав поза межами України близько 1,5 мільйона етнічних українців. На підставі даних, одержаних у ході дослідження національного складу українсько- російського пограниччя, ЦК КП(б)У у 1924 р. порушив питання про врегулювання кордону. Серед тих, хто мав надати його наукове обґрунтування, були М. Грушевський та Д. Багалій. Грушевський

у травні подав до ВУЦВК наукову записку "До справи східних границь України", в якій наголосив на тому, що українське заселення на південь від Сейму і на захід від Дону утворилося в ХVІІ ст. внаслідок масової української колонізації і становить "одностайну етнографічну й господарську територію – український

"Новий світ". Те, що згодом, у ХVІІІ ст., вона була порізана випадковими й механічними губерніальними поділами, уявлялося Грушевському анахронізмом, який слід виправити новим кордоном і об'єднанням українських територій на принципах економічної і культурної доцільності31.

Свої міркування щодо оптимізації лінії кордону представив і Д. Багалій. Він, зокрема, звертав увагу на те, що до визначення кордону варто підходити комплексно, спираючись на історичні, лінгвістичні, етнографічні дані, враховуючи особливості господарського розвитку та побажання населення Харківської, Курської та Воронезької губерній32.

Проте проекти врегулювання державного кордону, які спиралися на висновки науки, російською стороною були скориговані в такий спосіб, що територіальні придбання на півночі обмежилися кількома волостями. Зате на південному сході Україна зазнала чималих територіальних втрат. Восени 1924 р. 7 районів і частина ще двох районів Шахтинської округи та 5 районів Таганрозької округи були передані Росії33. Коли під час зустрічі з українськими письменниками у лютому 1929 р. Сталіна запитали, чому до України не приєднають декілька повітів Курської та Воронезької губерній, той відповів, що "для нас кордони в межах СРСР не мають значення... Західна буржуазія в своїй пресі і так натякає, що ми дуже часто міняємо кордони"34. Не вдалося у 20-х рр. реалізувати і висунуту М.Грушевським ідею підпорядкування “горизонтального” дослідження історії України завданням вивчення продуктивних сил України і вироблення на цій основі оптимальних орієнтацій для регіональної політики. Те, що пропонував відомий історик – об’єднання зусиль географів, економістів, істориків у визначенні господарських

можливостей регіонів, уважне вивчення історичного досвіду регіональної співпраці, комунікацій, міграційних потоків – і справді могло мати “істотну вагу при плануванні всякої дальшої економічної і культурної праці”35. Але радянській владі, що дедалі більше звикала господарювати директивно-командними методами, рекомендації історичної науки виявилися непотрібними. Надалі в адміністративному азарті влада відмовилася не лише від губерній, але й від округ. У 1930 р. на території УРСР було створено 503 адміністративні одиниці, що підпорядковувалися безпосередньо центру, у тому числі Молдавська АРСР, 484 райони і 18 міст. Це означало перехід на двоступеневу систему управління, яка також швидко довела свою негнучкість. 9 лютого 1932 р. сесія ВУЦВК висловилася за перехід на нову систему, знов триступеневу, за формулою: район – область – центр. Таким чином, впродовж десятиліття в адміністративно- територіальному устрої чотири рази відбувалися кардинальні зміни, що дає підставу говорити про цілковитий провал адміністративно- територіальної реформи. Пояснювався він насамперед волюнтаристськими методами в її проведенні і надто слабкою, особливо на трьох останніх етапах, опорою на науку. Сумний досвід адміністративно-територіальних реформ 20-30-х рр. показав, наскільки мало важили для влади історичний досвід і поради кваліфікованих фахівців.

Не дивно, що покладена в основу економічного районування СРСР схема стала об’єктом серйозної наукової критики, у тому числі і з боку представників української політичної думки. С. Рудницький, приміром, гостро критикував "комбінатний" принцип формування регіонів і пропонував класти в основу

демоетнічний, природний, економічний принципи. З таких же позицій критикували радянський проект районізації В. Садовський, В. Кубійович36. Останній розглядав проблему районізації як надто складну, оскільки поділи з природничого, господарського та адміністративного погляду перехрещуються між собою. Щодо економічної районізації УСРР він вважав, що прийнятий у 1922 – 1935 рр. офіційний поділ Центрального статистичного управління на три природно-історичні райони - Полісся, Лісостеп (з розподілом на Правобережний і Лівобережний) і Степ (з виділенням Дніпровського та Донецького промислових районів) – може бути найдоцільнішим з економічного погляду, якщо поширити його на

всі українські землі. Постійні зміни в адміністративному поділі УРСР вчений гостро засуджував37.

Спроби узгодити принципи економічного районування з адміністративно-територіальним поділом робилися в СРСР ще не раз, але успіху не досягли. Оскільки сьогодні Україна знов стоїть перед необхідністю територіально-адміністративної реформи, варто подбати про те, щоб минулий досвід регіоналізації був належним чином осмислений і критично використаний.