Лекция 1. Понятие, предмет, метод, система

Земельное право России

Целями изучения курса «Земельное право» является приобретение студентами общих представлений о закономерностях взаимодействия общества и природы, теоретических знаний по проблемам земельного права, действующего земельного законодательства, устанавливающего правовой режим земель, правовые основы землепользования, права и обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, государственного управления земельным фондом, правовую охрану земель, а также выработке умения и навыков практического применения полученных знаний в различных сферах профессиональной деятельности юриста.

Из теории известно, что предмет права составляют такие обще­ственные отношения, которые обладают внутренним единством, требуют самостоятельного правового регулирования и могут быть объектом такого юридического воздействия. Анализ содержания современных учебников и учебных пособий по земельному праву позволяет выделить две точки зрения на предмет земельного права. Одна группа авторов (Б.В. Ерофеев, Е.Н. Колотинская, СВ. Коростелев определяет предмет земельного права как волевые общественные отношения, имеющие объектом землю (Б.В. Ерофеев добавляет, что это отношения, которые нужно, воз­можно и допустимо регулировать правовыми нормами и которые подпадают под действие правовых норм). Такой подход к понятию предмета земельного права не позволяет в полной мере выявить спе­цифику общественных отношений, составляющих предмет правово­го регулирования данной отрасли права, да и отграничить предмет земельного права от предметов иных отраслей права. Действитель­но, предметом регулирования земельного права являются обществен­ные отношения по поводу земли, но не все отношения, имеющие своим объектом землю, составляют предмет земельного права (что справедливо подчеркивала и Е.Н. Колотинская²).

Другая точка зрения была высказана Ю.Г. Жариковым¹. Предмет отрасли земельного права, по его мнению, составляют общественные отношения, возникающие в связи с распределением, использовани­ем и охраной земель и регулируемые нормами земельного права. Не­сомненное достоинство приведенного определения заключается в том, что позволяет выявить характер отношений, регулируемых зе­мельным правом, но и оно не лишено недостатков. В этом понятии выделяются такие категории, как «распределение», «использование», «охрана» земель. Возникает вопрос об их содержании и соотноше­нии. Указанные категории раскрываются лишь при изучении соот­ветствующих вопросов⁴.

Охрана земель определяется как совокупность мероприятий, имеющих определенную целевую направленность. Распределение (перераспределение) земель рассматривается в качестве одной из функций государственного управления земельным фондом и выра­жается в изъятии участков у одних субъектов и предоставлении их другим (для определенных целей) или в совершении сделок с земель­ными участками. Термином «использование земли» охватываются владение, пользование и распоряжение земельным участком, при­надлежащим на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования и др. С учетом изложенного, если вновь обратиться к понятию предмета земельного права, данного Ю.Г. Жариковым, легко заметить, что распределение земель в виде совершения сделок означает не что иное, как право­мочие распоряжения, которое государственные или муниципальные образования реализуют как собственники. Выделение в понятии предмета земельного права «распределения» наряду с «использова­нием» будет означать определенное противопоставление публичной и частной собственности, что противоречит п. 2 ст. 8 Конституции РФ.

Анализ земельно-правовых норм позволяет определить предмет земельного права как совокупность имущественных и неимуществен­ных общественных отношений, возникающих в области государственного управления, использования и охраны земель, урегулированные нормами земельного права.

На имущественный характер земельных отношений обращали внимание некоторые юристы и советского периода (С.Н. Братусь, Ю.Г. Жариков, Н.Т. Осипов, В.Ф. Яковлев и др.), хотя в целом в на­уке земельного права исключался подход к отношениям по поводу земли как имущественным.

Имущественные отношения наиболее полно и детально изуча­ются и исследуются представителями науки гражданского права, хотя и среди них нет единого понимания имущественных отношений. В наиболее общем виде их можно определить как общественные от­ношения, складывающиеся по поводу имущества. Как известно, термин «имущество» употребляется в гражданском праве в несколь­ких значениях: как совокупность вещей, как совокупность вещей i и имущественных прав или как совокупность вещей, прав и обязан­ностей субъекта. Исходя из этого имущественный характер имеют те отношения, в которых земля, земельный участок выступает как ма­териальное благо, недвижимость. Прежде всего, имущественные — это. отношения собственности (как в статике, так и в динамике) либо производные от них. О.И. Крассов определяет земельные отношения как особый вид имущественных отношений, которые возникают, изменяются и пре­кращаются по поводу земли и регулируются земельным законодатель­ством¹. Предмет земельного права составляют не только имуществен­ные отношения; в противном случае необоснованно ограничивается сфера действия земельного права, не учитывается многогранный ха­рактер земельных отношений. Так, отношения по организации и ве­дению земельного кадастра имеют своим непосредственным объектом землю, но не являются имущественными. Это неимущественные от­ношения, поскольку земля выступает прежде всего как природный ресурс, составная часть окружающей природной среды, а не как не­движимость.

Роль земельных отношений предопределяют заинтересованность государства в их самостоятельном правовом регулировании. Особый характер земельных отношений обусловлен специфической особен­ностью земли. Земля является тем «цементирующим признаком»², который объединяет отношения имущественного и неимуществен­ного характера в единый комплекс, придает им внутреннюю взаимо­связь и взаимообусловленность и выделяет эти отношения в особую группу.

При использовании категории «земля» необходимо помнить, что она может обозначать как планету солнечной системы, так и повер­хностный слой земной коры. Именно в последнем значении при­меняется термин в земельном праве. Поданным земельного учета, земельный фонд Российской Федерации составляет 1709,8 млн га (без внутренних вод и территориального моря).

Земля является особым объектом природы, имеющим такие свой­ства, которые не присущи иным природным объектам или объектам, созданным человеком. Довольно обстоятельная характеристика земли была дана в литературе последнего времени Б. В. Ерофеевым, И.А. Иконицкой, О.И. Крассовым, Е.Н. Колотинской, В.В. Петро­вым. Земля — многоаспектное явление и в конкретных отношениях может выступать в различных качествах: как часть окружающей природной среды, существующая вне воли и сознания человека; как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответ­ствующей территории; как пространственный предел действия по­литической власти государства (территория государства); как сред­ство производства; как объект собственности и недвижимость; как пространственно-территориальный базис для размещения иных

объектов. Соответственно в зависимости от аспекта земли приори­тетным является то или иное ее свойство, качество или совокупность свойств и качеств. Так, если земля используется как средство про­изводства, то на первый план выступает такое ее качество, как пло­дородие (способность обеспечивать растения необходимыми веще­ствами). Именно земельное законодательство призвано обеспечить комплексный подход к этому многогранному объекту.

Метод, являясь относительно самостоятельным, взаимосвязан с предметом правового регулирования и обусловливается его специфи­кой. В то же время при выборе метода учитываются не только объек­тивные факторы — предмет (экономический базис общества), но и субъективные (в частности, воля законодателя). Поэтому метод пра­вового регулирования конкретной отрасли права определяется в со­ответствии с характером, особенностями общественных отношений и в зависимости от задач, стоящих перед государством, и не являет­ся неизменным, раз и навсегда данным.

Метод — это совокупность юридических способов воздействия на участников общественных отношений. Необходимость учета многоаспектности земли (с одной стороны — природного объекта, с другой — объекта собственности) предопределила особое сочетание способов, присущих как частному, так и публичному праву. Поэтому земельным правоотношениям свойственна такая взаимосвязь между их участниками, которая характеризуется равным («партнерские» отношения) или зависимым (отношения власти и подчинения) по­ложением сторон.

Основными способами воздействия являются: дозволение, обязывание, запрет, их сочетание — и образуют два существующих метода правового регулирования: императивный и диспозитивный. В земель­ном праве находят применение оба метода. «В современном земель­ном праве сложно переплетаются императивный и диспозитивный методы регулирования, и определить преобладание того или иного метода весьма сложно, да и вряд ли необходимо

Императивный метод характеризуется тем, что участники регу­лируемых им отношений неравны один вправе воздействовать на другого путем установления обязательных для него предписаний и запретов. Императивный метод применяется при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд; при осуществлении государственного управления земельным фондом; привлечении виновных лиц к ответственности.

Диспозитивный метод, напротив, воздействует на отношения, в которых субъекты равны и вправе в рамках закона самостоятельно определять модель своего поведения. Отношения, возникающие между собственниками, владельцами, пользователями и третьими лицами, в области использования земель регулируются, как прави­ло, диспозитивным методом.

Специфика метода правового регулирования земельного права проявляется в том, что в методе земельного права сочетаются импе­ративное и диспозитивное начала, которые нельзя «разорвать», не нарушая единства земельно-правового метода. Такой синтез образует качественно новые элементы, свойственные исключительно методу земельного права. Сочетание в земельном праве императивного и диспозитивного методов объясняется необходимостью обеспечить разумное соотношение частных и общественных интересов при ре­гулировании земельных отношений.

Итак, единство, внутренняя органическая связь специфических земельных общественных отношений требует особой формы право­вого регулирования и определяет существование самостоятельной отрасли права — земельного. Земельное право опосредует качествен­но особую группу общественных отношений и призвано установить единый порядок правового воздействия на земельные отношения.

Как известно, отрасль права — это система юридических норм, регулирующих отношения в определенной области общественной жизни. Учитывая специфику земельных отношений, составляющих предмет отрасли земельного права, можно определить земельное право как систему правовых норм, регулирующих общественные от­ношения по государственному управлению, использованию и охране земель с целью обеспечить рациональное использование земельных ресурсов.

Земельное право можно рассматривать не только как отрасль российской правовой системы, но и как науку и соответствующую учебную дисциплину. В круг изучения науки земельного права вхо­дят процессы, связанные с правовым регулированием земельных от­ношений. Задачами науки земельного права являются исторический анализ земельного законодательства; исследование современных нормативных актов о земле и практики их применения, призванное обнаружить пробелы, противоречия в правовом регулировании; вы­явление тенденций развития земельного законодательства.