Власть и бизнес: сетевое взаимодействие

В.И.Ильин

• В работе рассматривается взаимодействие государственных органов Республики Коми и частного бизнеса через призму теории властвующей элиты, сетевого подхода и концепции патрон-клиентских отношений. В центре внимания находятся формы переплетения бизнеса и региональной государственной власти. Работа выполнена на основе анализа республиканской периодики и биографий представителей республиканской административно-политической элиты.

1. СОЦИАЛЬНАЯ СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВА:

ОБЗОР КОНЦЕПЦИЙ

Существует целый ряд теоретических концепций, объясняющих социальную сущность государства, что дает ключ к пониманию содержания и направленности его экономической политики [см. подробнее 22]. Среди всех концепций государственной власти, на мой взгляд, более всего подходит к пониманию российских реалий теория властвующей элиты. Данная концепция была разработана Р.Миллсом [26] на американском материале и несет на себе сильный отпечаток американских реалий. Основная ее идея состоит в том, что триумвират ведущих групп большого бизнеса, военные и политические круги, окружающие президента США, формируют “правящую элиту”, принимающую все исторические для страны решения. При переносе на российскую почву эта теория требует существенных корректив. Главная из них состоит в том, что российский крупный бизнес, несмотря на формирование финансовой олигархии, еще не играет такой большой роли в этом “триумвирате”, как американский. Следующий этап корректирования теории обусловлен выходом с общенационального на региональный уровень. Эта проблематика нашла отражение в американских исследованиях политической и социально-экономической жизни малых городов, начавшихся в середине 1930-х гг. [22]. На этом уровне отпадает такой участник властвующей элиты, как военное руководство. Весьма высокий уровень централизации российской административной и экономической жизни обусловливает подчинение существенных компонентов республиканской экономики московской властвующей элите и ограничивает компетенцию элиты региональной.

Властвующую элиту можно представить как социальную сеть более или менее устойчивых неформальных отношений, соединяющих воедино несколько функциональных элит, обладающих властными функциями. Формально самостоятельные, независимые друг от друга структуры в реальности оказываются тесно переплетенными в результате того, что позиции в них занимаются одними и теми же людьми, а формальные социальные отношения искажаются существованием неформальной социальной сети.

Основные положения теории властвующей элиты перекликаются с сетевой теорией, исходящей из того, что экономическая деятельность имеет социальные корни и в процессе взаимодействия предприятия устанавливаются долгосрочные связи, формирующие сеть. Через эти сетевые отношения партнеры на рынке получают доступ к ресурсам, контролируемым другими партнерами [См.: 16. С.3]. Социальные сети, в которые включены предприятия, можно ограничить экономической сферой лишь в чисто аналитических целях, абстрагируясь от широкого контекста во имя облегчения понимания проблемы. В реальности эти социальные сети включают как государственные органы, так и отдельных чиновников, действующих в качестве самостоятельных субъектов, преследующих собственные интересы. В результате ресурсы политического поля включаются в сугубо экономические отношения, а ресурсы экономического поля оказываются важным фактором формирования политико-административной структуры.

Концепция патрон-клиентских отношений, широко используемая в политологии, обычно ограничивается политико-административной сферой: патрон, занимающий политически важную позицию, оказывая услуги, давая защиту и поддержку своим клиентам, сам приобретает их политическую поддержку и опирается на занимаемые "клиентами" позиции [25. С.69]. Патрон-клиентские отношения – это устойчивая социальная сеть личных отношений, границы которой не совпадают с границами формальных организаций и их подразделений. В классическом варианте патрон-клиентские отношения приобретают форму сети отношений политической лояльности и взаимных обязательств, связывающих членов различных социальных слоев [См.:23. С.61]. В номенклатурной системе, для которой был характерен довольно высокий уровень ротации кадров между административной и хозяйственной сферами, неизбежно формировались разветвленные патрон-клиентские отношения, легко связывавшие руководителей предприятий с ответственными работниками региональной административной системы. Эта социальная сеть, возникнув в советский период, не могла при эволюционном характере переживаемых страной трансформаций не связывать воедино руководителей разных сфер и в постсоветский период.

Сетевая теория рассматривает властные отношения как допустимые в сети, но лишь в качестве временных. Если они становятся постоянными, то само понятие сети нарушается и данная организация экономической деятельности трансформируется в иной способ организации [16. C.20]. Этот вывод с большими оговорками применим лишь к чисто экономическим сетям, формирующимся в рыночном контексте. В то же время социальные сети смешанного характера (предприятие – министерство, предприятие – налоговая служба, дочернее – материнское предприятие и т.п.) в качестве своего ядра и причины содержат именно властные отношения и приобретают специфический характер патрон-клиентских отношений. Социальная сеть несет в себе элементы иерархии, порождаемой неравенством экономических, политических и административных ресурсов ее участников.

Вышеперечисленные теории описывают один и тот же универсальный феномен, но каждая в пределах определенной науки: социологии, маркетинга и политологии соответственно. Реальная же жизнь не совпадает с междисциплинарными границами, поэтому необходим сквозной анализ неформальных социальных сетей, пронизывающих и связывающих разные сферы общественной жизни, в том числе политико-административную и экономическую. С одной стороны, ресурсы экономического поля оказываются мощным фактором формирования политической и административной структур государства и без их учета логика трансформации этих структур предстает совершенно искаженной. С другой стороны, экономическое поле оказывается под мощным воздействием органов административной и политической власти, поэтому попытки анализировать его в рамках сугубо рыночных отношений спроса и предложения не могут не вести к примитивизации формирующейся картины.

1. ГОСУДАРСТВО КАК СОЦИАЛЬНЫЙ СУБЪЕКТ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Интерес – это объективно оптимальный способ социального самоутверждения субъекта, в качестве которого могут выступать и отдельный индивид, и мелкая организация, и целое государство [См. подробнее 6]. Его носителем выступает любой субъект общественных отношений – индивид, группа или организация любого масштаба.

1. Социальные интересы государства в экономической сфере

Социальный интерес государства в экономической сфере состоит в наращивании его экономической мощи, измеряемой прежде всего размером государственного бюджета. Эта цель достигается двумя противоположными путями: во-первых, через государственное участие в производстве, варьирующееся от государственного способа производства (как в СССР) до государственно-капиталистического уклада в рыночной экономике; во-вторых, через налогообложение независимых от государства экономических субъектов (фирм и индивидов). В современной России происходит быстрый переход от почти безраздельного господства первого способа к доминированию второго.

В рыночной экономике государственный интерес в экономической сфере реализуется в первую очередь косвенно, через создание максимально благоприятных условий для реализации частных интересов негосударственного сектора, следствием чего является рост налогооблагаемой базы и рост государственного бюджета. В силу этой логики экономической политики наиболее крупные налогоплательщики рассматриваются государством как наиболее важные объекты государственной политики: им оказываются максимальное внимание, поддержка, их в первую очередь стремятся уберечь от краха и кризиса, используя государственный потенциал. Несмотря на политические декларации о нейтральности государства, эта тенденция явно обнаруживается во всем мире. В России же она особенно отчетлива. Именно крупный бизнес - в центре государственного покровительства.

В постсоветской России государство как на федеральном, так и на региональном уровнях оказалось не в состоянии создать благоприятную рыночную среду. Экономика в течение всех 1990-х гг. погружалась в пучину кризиса, удивляя страну и мир тем, что дно каждый год оказывалось все еще недостигнутым. Экономический спад неизбежно сокращает объем государственных доходов.

В силу этого единственным стратегическим способом реализации государственного экономического интереса стала фискальная политика по отношению к терпящим бедствие предприятиям. Это закономерно формирует антагонизм интересов государства и частного бизнеса: реализация государственного интереса в его фискальной форме ускоряет банкротство предприятий, а реализация интереса тонущих частных предприятий в современных условиях означает уход от налогов и подрыв бюджета, что углубляет и без того глубокий кризис государства.

Надежды на чудо приватизации оказались еще более утопичными, чем надежды раннего большевизма на чудо национализации. Во-первых, в силу шокового характера приватизации государственное имущество было распродано за бесценок и часто в руки собственников, не заинтересованных в повышении эффективности его использования. Во-вторых, резервы получения дохода от приватизации стали подходить к концу столь же быстро, как и сама приватизация, не оставляя надежд на сохранение этого источника в будущем. Государственная собственность оказалась исчерпанной в считанные годы, а ее реализация в ходе "рыночных реформ" не привела ни к подлинному рынку, ни к росту государственных доходов. Поэтому если судить о приватизации не по декларациям о намерениях, а по результатам, то вполне обоснованно можно предположить, что в ее основе лежали интересы, далекие от интересов как государства, так и экономики.

1. Приватизация государства

За шумом громких дискуссий о приватизации государственной собственности как-то совершенно незамеченным оказался факт гораздо более важной приватизации, объектом которой стало само государство. Суть этого процесса состоит в том, что в постсоветской России государство перестало быть единым субъектом, имеющим комплекс органически взаимосвязанных интересов, реализуемых через механизм государственной политики, в том числе и экономической. Некогда относительно единый государственный интерес расслаивается на комплекс часто неоднородных, противоречивых и даже взаимоисключающих интересов центрального и регионального аппаратов, отраслевых ведомств и частных интересов чиновников. Как в экономике формируется частная собственность в разных формах – от акционерных компаний до индивидуальных предпринимателей, так и в государственном аппарате образуются своего рода “АО” и “ИЧП”, представленные отдельными отраслевыми или региональными органами политической и административной власти и отдельными чиновничьими позициями. Их приватизация проявляется в выходе на первый план личных и групповых интересов, оттесняющих на задний план интересы государства.

До приватизации государственной собственности госаппарат и органы хозяйственного управления были двумя сторонами одной медали. В ходе приватизации эта формальная связь оказалась подорванной. На ее место стала приходить новая система отношений. С одной стороны, все фирмы действуют в административно-правовом пространстве рынка, формируемом государством. С другой стороны, формируется неформальная или полуформальная сеть социальных отношений, связей, смысл которых состоит в завоевании и поддержании привилегий, исключительности. Исключения же дают фору в конкурентной борьбе. Приобретая устойчивый характер, они превращаются в относительно стабильную социальную сеть. Такие отношения являются сетевыми, если они обусловлены не общегосударственными, а неформальными частными, групповыми или индивидуальными интересами их участников.

В период приватизации интересы чиновничества и руководителей предприятий тесно переплелись: обе группы оказались материально заинтересованными в быстрой и дешевой приватизации государственной собственности, что обеспечило успех этой радикальной реформы отношений собственности. Первоначально 45% средств, вырученных от приватизации объектов республиканской собственности, шло в бюджет Республики Коми (РК), по 4,5% - Фонду Госимущества и Комитету по управлению имуществом РК. Летом 1993 г. Верховный Совет РК скорректировал эти пропорции: в казну стало поступать 19%, а Фонду и Комитету – по 17,5%. Часть этих сумм была использована на беспроцентные ссуды чиновникам, что не могло не сделать их лично заинтересованными в быстрой приватизации [19]. Насколько при этом совпадали общегосударственные и групповые чиновничьи интересы – особый вопрос.

Тенденция к утрате государством своей нейтральности в экономической политике проявляется в принятии решений, которые создают явные преимущества отдельным избранным фирмам. Механизмы, мотивация этих решений часто остаются скрытыми. Однако сам факт таких решений свидетельствует о действии внутри государственного аппарата частных интересов.

Обычно такие решения тщательно скрыты от глаз либо очень трудно доказать, что они носят не нейтральный характер, принимаются вне контекста сетевых обязательств. Однако время от времени они обнажаются. Один из многих примеров такого рода отношений – действия В.Кузнецова на посту председателя комитета по управлению госимуществом РК. В 1994 г. он, являясь должностным лицом, выступил поручителем при получении совместным предприятием “Нордлес ЛТД” льготного кредита в АКБ “Комибанк”. Значительная часть кредита в срок возвращена не была, и банк выставил счет поручителю – министерству по управлению госимуществом и приватизации, ставшему правопреемником ликвидированного комитета (112 млн руб.). В 1995 г. было возбуждено уголовное дело по факту превышения служебных полномочий [3].

За спиной многих других получателей кредитов также стояли и стоят открыто или закамуфлированно участники социальной сети из государственных структур. В интервью многие предприниматели и менеджеры описывали простой механизм действия такой сети: частные, но ответственные лица из государственных или финансовых организаций способствуя получению частной фирмой кредита, получают его часть в качестве теневых участников сделки.

Рынок вторгается в совершенно чуждую для него сферу - административную систему государства. Результатом является особая форма бюрократизма, в основе которой лежат товарно-денежные отношения в сфере предоставления управленческих услуг. Их субъектами выступают отдельные чиновники, преследующие свои частные, а не государственные интересы. Это не может не порождать острого кризиса государства, которое оказывается не в состоянии выполнять на должном уровне свои основные функции в экономической сфере. Чиновник-“бизнесмен”, торгующий управленческими услугами, не может не быть стопором в государственной машине. В то же время он выступает как одно из серьезнейших препятствий на пути развития частного бизнеса, поскольку существенно повышает издержки производства и обращения, в результате отвлечения экономических ресурсов на создание и поддержание социальных сетей, связывающих данную фирму с определенной государственной структурой или отдельным чиновником (взятки в явной и замаскированной формах).

Объективный частный интерес чиновника, как и любого иного работника, состоит в получении максимального вознаграждения за свой труд. Поскольку же многие чиновники оказывают управленческие услуги непосредственно их потребителям, то этот интерес выливается в заинтересованность получения дополнительной, неофициальной оплаты этих услуг.

Наиболее состоятельными клиентами чиновников являются бизнесмены; соответственно, объективный частный чиновничий интерес связан именно с этим слоем. С крупным бизнесом рядовому чиновнику торговаться трудно, поскольку крупные фирмы могут выходить прямо на политические фигуры региона, поэтому частный бюрократический интерес заостряется на мелком и среднем предпринимательстве.

На этом направлении он может наиболее эффективно реализовываться через усиление государственного контроля частного бизнеса (прежде всего мелкого и среднего), через расширение прав государственных органов на выдачу разного рода разрешений. Под прикрытием идеологии государственной защиты общенародных интересов в этой форме пробивает себе дорогу стремление чиновников расширить возможности продажи в частном порядке своих услуг мелким и средним предпринимателям, которые обладают тремя важными характеристиками: (1) они политически беззащитны (у них нет выхода на крупных политиков и сами они не организованы); (2) у них достаточно сильна личная материальная заинтересованность в том, чтобы пробивать в госорганах исключительные правила для своих фирм; (3) они достаточно состоятельны, чтобы неучтенными деньгами (“черным налом”) расплачиваться за свои услуги с чиновниками.

Глава Сыктывкара Е.Борисов на административном совете города в конце ноября 1997 г. прямо заявил:

- У нас сегодня существует три криминальных отдела - жилищный, торговый и отдел внешних связей и развития предпринимательства.

На робкие возражения присутствующих, что предприниматели оплачивают услуги по собственной воле, мэр ответил:

- Да пока он вам не заплатит, вы к каждой запятой будете цепляться... [9].

Разовый подкуп – это сугубо рыночное отношение, имеющее тенденцию перерастания в устойчивую связь. В результате образуются социальные сети, по которым идет обмен услугами, деньгами, товарами и информацией между отдельными фирмами и чиновниками в госаппарате.

Сеть опирается на взаимные обязательства, под которыми понимаются усилия по поддержанию взаимосвязи, необходимой для каждой стороны. Обязательство подразумевает как социальную ангажированность, так и использование ресурсов для поддержания взаимоотношений. Это ключ к пониманию сети. Без взаимных обязательств долгосрочные отношения невозможны [16. C.21]. Государственные органы и чиновники, создавая привилегии для отдельных фирм, делая исключения для них из общих правил рыночной игры, установленных административно-правовыми нормами, подчеркивают этим наличие особой связи и вкладывают в ее поддержание имеющиеся у них административные ресурсы. В свою очередь и частные фирмы, участвующие в этой сети, вкладывают доступные им экономические ресурсы в ее поддержание. Этот вклад варьируется от небольшой взятки мелкому чиновнику до крупного вклада в финансирование избирательной кампании крупного политика. Нарастающий с каждым годом масштаб избирательных кампаний регионального уровня в РК дает веское основание предполагать, что частный бизнес очень активно втягивается в исполнение своей доли обязательств по поддержанию социальной сети.

1. ВОЗДЕЙСТВИЕ БИЗНЕСА НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ ПОЛИТИКУ
1. Политические интересы бизнеса

Любой рынок, включая теневой, регулируется с помощью неэкономических регуляторов. Важнейшим среди них является административно-правовое регулирование со стороны государства, которое исходя из политической ориентации властвующей элиты может всячески тормозить развитие рыночных отношений или, наоборот, их насаждать, быть нейтральным арбитром в рыночной конкуренции или заинтересованным союзником отдельных ее участников. Поэтому экономические интересы частного бизнеса не могут не трансформироваться в интересы политические, суть которых состоит в использовании государственной власти для формирования благоприятной административно-правовой среды.

Борис Березовский, являющийся самым политизированным и публичным бизнесменом России, так сформулировал свое понимание содержания устремлений частного капитала в области власти: “Очевидно, что капитал хочет, чтобы были созданы условия для его нормального функционирования в стране. А власть должна понимать это требование капитала и трансформировать его в законодательную, в исполнительную власть. При этом никакой претензии на власть у капитала не существует в России. У капитала есть претензия, что власть слишком медлительна и часто нечувствительна к тому, что требует капитал” [2].

Объективные политические интересы частного бизнеса можно условно разделить на три группы. Первая группа – это благоприятная административно-политическая среда для равной конкурентной борьбы всех фирм. В этом случае государство выступает в качестве нейтрального арбитра, следящего за соблюдением установленных им правил рыночной игры. Вторая группа – это благоприятная административно-политическая среда для отдельных групп фирм, отраслей, корпораций и т.д. Третья группа – это исключения из установленных административно-правовых норм, привилегии для отдельных фирм, предоставляемые государственными органами.

Все фирмы зависят от административно-правовой среды рынка, поэтому они имеют осознанный или неосознанный политический интерес. Однако из этого отнюдь не следует стремление всех бизнесменов участвовать в политической жизни или лоббировать государственные органы.

Основная часть бизнесменов понимает, что от них мало что зависит, что каждый из них не в состоянии оказать влияние на процесс принятия законов и подзаконных актов даже на уровне республики. Отсюда – политическая пассивность, стратегия адаптации к неконтролируемой среде.

Значительная часть предприятий, имея объективную заинтересованность в благоприятной для бизнеса в целом административно-правовой среде, не имеет группового или частного политического интереса: власть не в состоянии даже при наличии желания существенно улучшить их рыночную ситуацию с помощью льгот и привилегий. Поэтому данная группа предприятий дистанцируется от государственных органов, от чиновников, не видя проку от создания дорогостоящих сетей, включающих их.

В то же время имеются предприятия, чья рыночная ситуация зависит от частных отношений с государственными органами или отдельными ответственными чиновниками весьма существенно. Для успешной деятельности или даже просто для выживания им нужны квоты, разрешения, государственные гарантии, налоговые льготы и т.д. Именно эта часть бизнесменов активно участвует в формировании социальных сетей, включающих государственные органы или (чаще всего) отдельных ответственных чиновников. Эта часть бизнеса особенно активно сращивается с политикой и администрацией.

Одной из важнейших характеристик рыночной среды является ее стабильность, поддержание которой входит в число главных функций государства, поэтому отношение бизнеса к политике нередко опирается на этот критерий. Во время предвыборных кампаний 1990-х гг. в обществе, в том числе и в бизнес-среде, нередко звучал такого рода аргумент в пользу кандидатов нынешней власти: “От них, по крайней мере, известно, что можно ожидать, а как поведут себя новые – трудно сказать” или “Эти уже наворовались, а новые все начнут сначала”. Именно эта логика лежала в основе решения большинства бизнесменов поддержать Ельцина на президентских выборах 1996 г. Эта логика лежит в основе часто проявляющегося политического консерватизма предпринимателей, опасающихся, что любые перемены чреваты только ухудшением рыночной ситуации. Для большинства бизнесменов эта политическая позиция ограничивается простым использованием своего права голоса на выборах представительных органов власти или глав исполнительной власти. Однако та группа бизнесменов, рыночная ситуация которых зависит от тесных отношений с властью, активно участвует в политическом процессе.

Деление общества на сферы общественной жизни – научная абстракция. Экономика не отделена от политики и администрации сколько-нибудь четкой границей. Поэтому экономические и политические интересы часто переплетаются, одни и те же индивиды играют как политические, так и экономические роли. Размытость границ между сферами ведет к тому, что рамки действия чисто экономической, административной или политической рациональности оказываются весьма ограниченными. За их пределами истина превращается в заблуждение, прибыль - в убыток, издержки – в доходы и т.д. Так, рыночная конкуренция во многих случаях приобретает форму борьбы за подключение к политическим и административным сетям, которые рассматриваются конкурентами-бизнесменами как рычаг улучшения рыночной ситуации своих фирм. Отсюда феномен, необъяснимый в рамках логики рационального экономического поведения: бизнесмен отрывается от своего дела, которое часто в этот момент идет далеко не успешно, и бросается в политическую борьбу или начинает административную карьеру.

Многослойность политических интересов капитала (общих, групповых и частных) ведет к формированию разных стратегий воздействия частного бизнеса на власть: индивидуальной и групповой. Фирмы, чья рыночная ситуация зависит от их поддержки государственными органами, обычно используют индивидуальную стратегию борьбы за подключение к политико-административным сетям для получения привилегий, льгот, исключений из правил. При этом чем хуже общие условия развития частного бизнеса, тем легче добиться привилегий, тем выше их эффект. Разумеется, добиться привилегий для отдельной фирмы легче, чем изменить административно-правовую среду для всего бизнеса. Кроме того, экономический эффект борьбы за исключение из правил выше, поскольку достижение этой цели означает подрыв рыночной ситуации конкурентов. Этот путь представляется наиболее эффективным для реализации интересов отдельной фирмы, но в то же время он пагубен для частного бизнеса в целом, ибо ведет к ухудшению общей рыночной инфраструктуры, создаваемой государством (прежде всего политико-административной среды). Фирмы, имеющие доступ к властным сетям, объективно заинтересованы в сохранении неблагоприятной рыночной среды, которая бьет по их конкурентам, но не задевает привилегированные фирмы, оказавшиеся в зоне исключений. Отсюда такой парадокс: идущее год от года усиление влияния частного бизнеса на власть не ведет к заметному прогрессу в формировании настоящего рынка. Возникновение национальной и региональной олигархии не только не ускоряет движение страны к формированию реального рынка, но, наоборот, тормозит это движение не меньше, если не больше, чем коммунистическая оппозиция.