Демония административной власти в СССР 71

парат, административная власть недавно ставшая исполнительной постоянно стремится к расширению.

Демония власти свое логическое завершение получает в образовании тоталитарных обществ, административно-командных систем, где государственная власть подчиняет гражданское общество, в структуре государства доминирует централизованный управленческий аппарат. К сожалению, такой глубокий деформации подверглась система управления обществом в СССР (РСФСР). Ее называют по-разному: «административно-командная», «командно-бюрократическая», «партийно-полицейская система», «бюрократический абсолютизм». Такие названия даны советской политической системе, т. е. совокупности государственных и общественных организаций, возглавляемых КПСС, более 70 лет руководившей страной. Именно ее характеризуют как командную, бюрократическую, полицейскую, тоталитарную.

Фактически то, что до 60-х годов называли диктатурой пролетариата, а позднее политической системой советского общества, уже в первые годы советской власти превратилось в диктатуру партийно-государственного аппарата.

Прежде всего это — власть, не ограниченная правом, система, в которой закон служит силе, рассматривается как один из ее инструментов. Власть не признавала прав личности и даже таких важнейших, как права на жизнь, собственность, творчество.

Вгорая особенность диктатуры — ее опора на насилие, террор. Диктатура —власть тираническая, деспотическая, осуществляемая меньшинством общества в отношении его большинства: Она использовалась в интересах партийной, государственной и обслуживающей ее профсоюзной, комсомольской и иной бюрократии, главной целью которой было захватить, расширить, удержать любой ценой власть.

Экономической основой бюрократического абсолютизма является господство государственной собственности. Создавая, укрепляя монополию государственной собственности, вытесняя, уничтожая или ставя в зависимость от нее иные виды собственности, тем самым обеспечивали экономическое могущество аппарата чиновников. Они распоряжались продукцией государственных предприятий, жилым фондом, землей, лесами. Почти все, что строили, производили, выращивали, поступало в их ведение, и этими неисчислимыми богатствами они управляли, как считали нужным.

Чем больше значение государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм государственной собственности отчуждает производителя от результатов труда, лишает его воз-

72 Глава 4 Административная власть

можности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей деятельности, отнимает экономическую свободу.

Политическая основа командно-бюрократической системы — однопартийность, превращение правящей партии в государственную, слияние партийных верхов с государственными. На этой основе исполнительная власть в СССР подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. Отсутствие оппозиции, независимой печати, демократических традиций стали условиями бесконтрольной абсолютной власти администрации, ее отрыва от народа, превращения его в бюрократизированное сообщество. В бесконтрольном подчинении аппарата оказались все инструменты принуждения: армия, милиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения. Экономическое принуждение и внеэкономическое дополняли друг друга. Однопартийная система, решительно искореняющая любую оппозицию, укрепляющая любыми средствами руководящую роль одной партии, не может быть демократической.

Идеологической основой командно-бюрократической системы стало провозглашение марксизма-ленинизма единственно верным учением, вся жизнь общества была чрезмерно идеологизирована. Это вело к господству воинствующего догматизма, отрыву теории от практики, необоснованному вмешательству в творческую деятельность, насильственному навязыванию определенного образа мыслей, контролю за «чистотой» суждений и высказываний.

Суровый опыт 20—70-х годов XX века показал, что административная власть, предоставленная сама себе, не контролируемая и не отвечающая за свои действия, становится деструктивной и деморализующей силой. Перед наукой административного права встал старый и одновременно новый вопрос о создании системы сдержек и противовесов административной власти, которые могли бы усмирить ее демонические свойства, о способах ее демократизации, о путях превращения ее в эффективный инструмент обеспечения потребностей граждан и общества.

Одно из самых важных направлений преобразований в настоящее время в Российской Федерации — реформа административной власти. Из всемогущей, всеохватывающей сердцевины командно-бюрократической системы она должна превратиться в исполнительную власть правового государства.

Главным гарантом глубины и необратимости проводимых преобразований является развитое гражданское общество. Только в условиях, когда граждане пользуются широким кругом надежно защищенных прав, когда существует рынок и другие самостоя-

§ 3 Функции (содержание) исполнительной власти 73

тельвые экономические структуры, действуют независимые от государства общественные объединения, средства массовой информации, проводятся состязательные выборы, реализован принцип разделения властей, только тогда создается надежный фундамент для демократической организации административной власти. Экономическая свобода производителей, политический и идеологический плюрализм помогают превращению деспотической администрации в надежную, компетентную и эффективную социальную службу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства, реализация принципа разделения властей — необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Но для придания ей соответствующего облика необходимы преобразования в ней самой. Среди основных направлений административной реформы можно назвать децентрализацию управления, совершенствование методов властвования, системы государственной службы, структуры аппарата, расширение судебного контроля за государственной администрацией.

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти

Исполнительную власть можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственного управления (исполнительной власти). Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства.

Управление объективно необходимо. В соответствии с законом разделения труда оно делится на более простые, относительно самостоятельные виды организационной деятельности, которые принято называть общими функциями управления.

Объясняя функциональную природу управления, мы тем самым раскрываем его содержание.

Общие функции — это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих управленческих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, мето-

74 Глава 4. Административная власть

дическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Управлять —это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъект исполнительной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

Общие функции управления конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц. Деление управления на функции отражает специализацию внутри ее.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность — важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, специализированный контроль ГАИ, госсаннадзора, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов управления, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями. Управление, реализация исполнительной власти — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.

По содержанию следует различать три группы функций.

I. Функция ориентирования системы:

1) прогнозирование;

2) планирование;

3) нормативное регулирование;

4) методическое руководство.

II. Функция обеспечения системы:

5) кадровое;

6) материально-техническое;

7) финансовое;

§ 4. Линейная и функциональная власть ' 75

8) организационно-структурное¹;

9) информационное. Ш. Функция оперативного управления системой:

10) непосредственное регулирование деятельности²;

11) учет;

12) контроль;

13) оценка (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.).