Местные бюджеты, и их формирование

Местные бюджеты — важный и сложный элемент бюджетной системы государства. Это финансовая категория, основу которой составляет система финансовых отношений между местными и хозяйственными структурами, функционирующими на данной территории, между бюджетами и населением данной территории, складывающимися при расходовании средств местных бюджетов, отношения между местными бюджетами разных уровней по перераспределению финансовых ресурсов, между местными бюджетами и государственным бюджетом. Вопросы их построения, эффективного использования в финансовом механизме государства в рыночных условиях весьма актуальны. Особенно важно расширить доходную базу местных бюджетов. При сложной экономической ситуации в Украине расширение налоговой базы для пополнения доходной части бюджета неэффективно.

Местные бюджеты — это балансовые расчеты доходов и расходов. В Украине насчитывается более 14 тысяч местных бюджетов, среди которых наиболее многочисленная группа — сельские и поселковые, но 72 % всех затрат из бюджетов производится через областные и городские бюджеты. Это говорит о том, что при дальнейшем реформировании бюджетной системы проблемы местных бюджетов необходимо решать не в общем, а с учетом особенностей и четкого разделения функций между отдельными звеньями местных бюджетов. Необходима научно обоснованная концепция разделения доходов и затрат разных звеньев бюджетной системы. Основными при ее обосновании должны стать факторы эффективного расходования средств, установление зависимостей между размером бюджетных затрат и результатами экономической деятельности в регионах. Анализ показывает, что проблема пополнения доходной части является наиболее актуальной.

Можно выделить четыре группы принципов налогообложения, которым должна отвечать рациональная налоговая система: фискально-бюджетные, политико-экономические, социально-этические, правовые. В соответствии с первым принципом сформулированная налоговая система должна обеспечить покрытие расходов, финансируемых за счет налогов. В последние годы финансирование некоторых расходов полностью передано местным бюджетам без соответствующего перераспределения бюджетных доходов.

Налоговые поступления должны быть способны увеличиваться в достаточно короткий срок и в объеме, необходимом для финансирования дополнительных бюджетных расходов, т.е. налоговая система должна включать такие элементы, использование которых позволяло бы получать необходимые средства для финансирования дополнительных государственных расходов.

Основой политико-экономического принципа является нацеленность на экономический рост. Анализ показал, что ошибки в прогнозировании бюджетных поступлений становятся причиной нехватки средств для финансирования плановых расходов. На стадии планирования, как правило, проявляется тенденция завышения бюджетных доходов (см. таблицу). Это объясняется, прежде всего, стремлением обосновать высокий уровень государственных расходов.

Налогообложение не должно мешать конкуренции как между предприятиями и отраслями внутри страны, так и между отечественными и зарубежными предприятиями. Большая налоговая нагрузка на предприятия Украины не способствует повышению конкурентоспособности отечественных производителей на мировом рынке, так как приводит к удорожанию продукции отечественных производителей.

Многократное налогообложение суммы заработной платы ставит в неравные условия предприятия с различной структурой затрат и является причиной уклонения предприятий от уплаты налогов.

Основу социально-этических принципов составляют такие принципы налогообложения, реализация которых при аналогичных обстоятельствах предполагает равное налогообложение, а при различных — дифференцированное.

Правовой принцип предполагает четкое и непротиворечивое формулирование норм налогового права, исключающее их неоднозначное толкование.

Исследовать проблему местных бюджетов необходимо в двух аспектах. Во-первых, как организационную форму мобилизации части финансовых ресурсов в распоряжение местных органов самоуправления. Во-вторых, как систему финансовых отношений, которые складываются между местными и государственным бюджетами.

В большинстве развитых стран укрепление финансовой базы местных бюджетов достигается не за счет расширения местных налогов. В европейских странах, США, Канаде существует, как правило, не больше 3—5 основных местных налогов, в их числе те, которые обеспечивают основную часть поступлений местных бюджетов. Предполагается, что основным местным налогом может стать налог на имущество юридических лиц и налог на недвижимое имущество физических лиц. По сравнению с другими видами местных налогов эти налоги имеют ряд преимуществ, поскольку все имущество физических и юридических лиц размещается на территории, которая находится в подчинении местных органов власти. По сути эти налоги будут фиксированными, их легче подсчитать и собрать. Опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что постепенно налог на имущество становится основным доходным источником местных бюджетов, несмотря на различные подходы к определению размера этого налога, объекта обложения и предоставления льгот. За рубежом существуют отличия в исчислении и взимании имущественного налога, однако их объединяют и общие черты: налог базируется на праве собственности на движимое и недвижимое имущество; базой для исчисления является оценочная стоимость имущества, определение которой производится государственными органами; в любом регионе оценочная стоимость имущества должна быть доведена до уровня рыночной стоимости; ставка налога не должна отклоняться от 2 %-ной рыночной стоимости имущества.

Пополнение доходной части местных бюджетов тесно связано с распределением отдельных благ и услуг, т.е. затрат, которые должны производиться из местных бюджетов вообще и из каждого звена местных бюджетов в частности. Конечная цель распределения затрат между звеньями местных бюджетов заключается в обеспечении эффективного предоставления государственных услуг.

Все виды услуг, предоставляемые из местных бюджетов, можно сгруппировать следующим образом:

- долгосрочные услуги — защита природных ресурсов, окружающей среды;

- текущие услуги, которые должны предоставляться гражданам на минимальном уровне, — образование, здравоохранение;

- услуги по защите прав граждан;

- услуги по созданию социальных удобств.

Как следует из анализа хозяйственного законодательства, органы регионального и местного самоуправления при формировании доходов, необходимых для выполнения закрепленных за ними функций, ограничены в финансовых возможностях самостоятельного решения вопросов, входящих в их компетентность, в большей степени зависят от решения вышестоящих органов власти о пропорциях распределения общегосударственных налогов и сборов между бюджетами различных уровней.

Так как расширение налоговых поступлений для Украины невозможно, необходимо больше внимания уделять другим видам поступлений, которые могут существенно пополнить городской бюджет.

В 1997 г. в Одессу поступил кредит от международных финансовых организаций для финансирования строительства. Задача заключалась в использовании его с максимальной выгодой, т.е. в использовании с максимальной прибылью, чтобы затем рассчитаться по кредитам по истечение срока кредитования.

Одним из источников пополнения городского бюджета является также продажа с аукционов городской коммунальной собственности. При этом особое значение приобретает оценка стоимости объектов продажи.

Развитие экономических отношений требует использования принципиально новых подходов в решении проблемы дефицита местного бюджета. Одним из таких подходов является проведение местных займов. Выпуск облигаций муниципального займа — это сложная система мероприятий, которая содержит следующие последовательные этапы:

- определение целей использования эмиссий облигаций;

- проведение экономического и финансового анализа;

- определение источников выплаты и оценка их надежности;

- определение влияния стоимости облигаций на местный бюджет;

- проведение анализа финансовых рынков;

- разработка дизайна облигаций, сроков, условий, объема эмиссии;

- определение агентов по продаже облигаций и по осуществлению выплат;

- определение юридических аспектов выпуска облигаций;

- создание механизма администрирования продаж и выплат по облигациям.

В связи со сложной финансово-экономической ситуацией в Украине первые выпуски муниципальных облигаций должны иметь небольшие сроки погашения и использоваться для финансирования проектов, которые могут принести прибыль, достаточную для их скорого погашения. Малый период оборота послужит основой для введения данного финансового инструмента на рынок, поможет отработать механизм управления погашением и выпуском облигаций, а также продемонстрирует кредитоспособность и надежность муниципалитета. Только после этого муниципалитет может начинать подготовку долгосрочных выпусков, направленных на финансирование крупных проектов.

Возможен выпуск трех основных типов облигаций:

- общие облигации — ценные бумаги, на выпуск которых муниципалитет предоставляет абсолютную гарантию, обязуется использовать свои разрешенные законом возможности для выплаты процентов и суммы долга владельцам облигаций;

- доходные облигации — ценные бумаги, которые погашаются муниципалитетом за счет доходов, поступающих от использования объектов, созданных при помощи этих облигаций;

- облигации двойной защиты — вариант объединения первых двух типов облигаций.

Все три типа облигаций необходимо использовать для средне- и долгосрочных займов.

Долговое финансирование с помощью выпуска облигаций муниципального займа осуществляется с целью сбора финансовых ресурсов для капиталовложений в инфраструктуру и услуги, развитие которых требует огромного количества средств, для управления текущими финансовыми операциями.

Следует отметить, что существуют некоторые общие методы, которые снижают уровень риска для покупателя и способствуют стабилизации платежей по долговым обязательствам, а именно: создание резервного фонда для накопления средств для обслуживания будущих долговых платежей; введение новых правил, которые устанавливают минимальный размер тарифов пользователя; оформление залога на имущество, что обеспечивает владельцам облигаций права приоритетного получения средств при продаже имущества на уплату долгов.

 

Бюджетное регулирование

Бюджетное регулирование - это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях' выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов. Основой' бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экономических идругих программ могут передаваться безвозмездно в бюджеты нижестоящих уровней.

Бюджетное регулирование - одна из важнейших хозяйственных функций государства. Цель его - поддержание стабильности экономики, обеспечение ее сбалансированности, структурных сдвигов, решение глобальных задач функционирования иразвития общества. Бюджетное регулирование достаточно развито в различных экономических системах, В условиях рыночной экономики степень государственного вмешательства в движение финансовых ресурсов регионов и предприятий гораздо меньше, чем в экономике нерыночного типа, и носит, как правило, косвенный характер.