Возбуждение производства по делу

Правосубъектность.

По данной категории дел существует специфика определения правоспособности: это прежде всего касается заинтересованного лица («ответчика»).

1) гос орган, издавший акт и привлекаемый к участию в деле в качестве заинтересованного лица, может как обладать, так и не обладать статусом ЮЛ. Даже не обладая статусом ЮЛ, он д.б. привлечен к участию в деле, если оспаривается изданный им акт. Только в гражданском праве правоспособность организации связана с наличием статуса ЮЛ. В публичном праве правоспособность связана с наличием административной компетенции на принятие актов и решение вопросов. В качестве заинтересованного лица привлекается орган, издавший акт, даже не обладающий статусом ЮЛ, т.к. у него есть адм-правовая правоспособность. Следовательно у него есть и процессуальная правоспособность. Ст 39 и ст 56 ХПК – организации не являющиеся ЮЛ. ВХС дал разъяснение по этому вопросу: Письмо ВХС от 14.09.1999 г «Об участии в хоз процессе органов ДФР». Можно экстраполировать на все случаи, когда оспариваемый акт принят организацией не являющейся ЮЛ.

2) Акт может быть принят не только органами и организациями, но и должностными лицами. Правосубъектность ДЛ вытекает из ч 2 ст 39. П 4 ППрезВХС №39 обращает внимание, что заинтересованным лицом может являться и ДЛ, в этих случаях требование д.б. адресовано и в заявлении в качестве заинтересованного лица д.б. указано конкретное ДЛ (а не организация). Необходимо оценить акты материального законодательства, которые регулируют статус органа или ДЛ и исходя из их формулировок определить, компетенция является компетенцией органа в целом или конкретного ДЛ. (Например, по НК – налоговый орган в целом. По закону о регистрации недвижимости – отказ в совершении регистрационных действий в компетенции именно регистратора).

3) Имеет специфику правопреемство, если прекратил существование орган, издавший акт. По этим делам следует понимать, что правопреемство в цивилистическом смысле и в управленческо-административном – это разные вещи. П 11 ППрезВХС №39 – если орган, принявший акт, реорганизован или упразднен, к участию в деле привлекается его правопреемник либо орган, к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и интересов заявителя. Если орган упразднен и правопреемника нет, то к участию в деле привлекается тот орган, к компетенции которого перешли соответствующие вопросы.

4) В рамках данной категории дел могут оспариваться акты не только государственных, но и иных негосударственных органов, в т.ч. коммерческих и некоммерческих организаций, если законодательными актами им делегировано принятие распорядительных решений по тем или иным вопросам, касающимся прав иных лиц. В ряде случаев госдуратсво в актах законодательства делегирует ряд своих полномочий лицам, не входящим в систему гос органов (агентства по гос регистрации и земельному кадастру – это РУП (Коммерческие организации); БелТПП – общественная организация с публично-правовыми функции; Концерны которые выдают лицензии (Белнефтехим)).

 

В отношении заявителя особенностей нет.

 

 

Тождественность требований.

Тождественность требований о недействительности акта по предмету предопределяется тождественностью оспариваемого акта или его части. Либо конкретного действия или его части.

Основания требований – ссылки на конкретные допущенные при принятии акта нарушения и обстоятельства, подтверждающие ущемление прав заявителя.

 

Незначительная специфика, связанная с определением тождественности, состоит в том, что суды оценивают правомерность действий, не предрешая суть управленческого решения, принимаемого гос органом. Конкретное решение все равно принимает гос орган. В связи с этим не исключены ситуации, когда после признания акта недействительным гос орган примет абсолютно тождественный акт (например опять орган отказал в выдаче лицензии и т.д.). в связи с этим возникает вопрос, не является ли тождественным требование об оспаривании нового акта.

Раз допустимо принятие нескольких правоприменительных актов по одному вопросу, можно повторно обратиться за судебной защитой и требования не будут считаться тождественными.

Тождественность заявления об оспаривании акта по предмету требований будет иметь место, когда полностью тождественны оспариваемые акты или их части.

В частности, оспариваемые акты тождественны, когда у них совпадают: номер, дата, орган принявший акт, суть принятого решения и его фактическое правовое обоснование.

В случае, если по одному и тому же вопросу принимаются по сути одинаковые акты, но под разной датой и т.п., то они не будут считаться тождественными, т.к. не совпадают реквизиты.

 

Условия обращения в суд.

Подсудность.

По делам данной категории установлены правила родовой и исключительной территориальной подсудности.

Правила родовой подсудности – ст 48 ХПК. верховный суд рассматривает по 1й инстанции дела о недействительности акта Президента, Нац Собрания, правительства и иных государственных республиканских органов. Это следует из абз 2 ч 2 ст 48.

 

В подавляющем большинстве случаев гос органы, принимающие акты, имеют внутреннюю иерархическую систему, внутренние подразделения и центральный орган.

Когда мы анализируем вопрос о подсудности заявления о недействительности акта, необходимо оценить, каким именно органом из системы гос органа принят оспариваемый акт.

Если акт принят центральным республиканским органом (самим КГК, НацБанком и т.п.), то дело подсудно Верховному Суду.

Если акт принят местным органом – то дело подсудно экономическому суду области (г. Минска).

 

Правила территориальной подсудности определяются по правилам исключительной подсудности, установленным в ч 4 ст 51 ХПК.

Иски (заявления) к гос органам, вытекающие из административных правоотношений, подаются в суд по месту нахождения истца (заявителя).

 

По данной категории дел, в отличие от общего правила подсудности по месту нахождения ответчика, установлена подсудность по месту нахождения истца (заявителя), в силу необходимости защиты более слабой стороны в процессе (заявитель для защиты своего права должен обращаться в суд, а его оппонент обладает властными полномочиями).

 

Есть своеобразные правила на уровне толкования ВХС, в частности в ППрезидиумаВХС №82 в п.5 указывается, что, в отличие от общих правил, заявления об оспаривании действий регистрирующих органов, касающихся регистрации недвижимости (оспаривание регистрации и т.д.), подсудны экономическому суду не по месту нахождения заявителя, а по месту нахождения недвижимого имущества.

 

 

Досудебный порядок.

Исходя из содержания ст 6 ХПК досудебный порядок – исключение, а не правило; он обязателен, если установлен ЗА или договором.

В данном случае досудебный порядок м.б. установлен только ЗА,

В настоящее время досудебный порядок по данной категории дел установлен ЗА очень фрагментарно, и в основном в юрисдикционной форме, т.е. до обращения в суд необходимо обращение в административный юрисдикционный орган (обычно – в вышестоящий по отношению к органу издавшему оспариваемый акт).

Например в п 10 ППрезВХС №39 от 29.09.2010 г. есть указание на п 3 ст 30 Закона об административных процедурах.

Ст 41 и 42 закона о прокуратуре: акты прокурорского реагирования до обжалования в суд д.б. обжалованы прокурору.

 

По наиболее часто оспариваемым досудебный порядок не предусмотрен.

 

Досудебный порядок из ст 10 ГК к этим делам не применяется, т.к. данное дело не вытекает из гражданско-правовых отношения, а из публично-правовых отношений.

 

Единственный запутанный момент – вопрос о применении досудебного порядка, установленного Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного субъектам хоз деятельности незаконными действиями гос органов и их должностных лиц от 16.06.1993 г. (утв. Постановлением Верховного Совета). Данное Положение устанавливает досудебный порядок при оспаривании фактически любых актов, при чем очень своеобразный: необходимость обращаться с требованием об отмене актов в сам орган, его издавший (т.е. по сути неюрисдикционный в претензионной форме). Гос орган должен такое требование рассмотреть в течение 10 дней; если орган сам акт не отменил, то можно обращаться в суд.

П сути сейчас это Положение утратило практический смысл и ЭС его практически не применяют.

В 2011 году Конституционный суд при рассмотрении одного из дел принял решение Р 566/2011 от 12.04.2011 г., в котором написал, что нормативные постановления Верховного Совета по своей юр силе сейчас ближе к законодательным актам, т.е. …….

Но ЭС не поменяли свою практику, т.к. методика досудебного порядка из Положения очень сложная и необоснованная.

 

 

Государственная пошлина

Требования о недействительности актов облагаются гос пошлиной в твердой денежной сумме. Стандартные ставки – 10 и 20 БВ в зависимости от подсудности.

Требование о признании не подлежащим исполнению исполнительного документа рассматривается как имущественное и гос пошлина уплачивается по соответствующим ставкам.

 

 

Соединение исковых требований.

Ст 165 – общие правила.

Могут соединяться между собой только требования, относящиеся к одному виду производства (т.е. заявление о недействительности акта с таким же заявлением или иным из ст 42 относящимся к производству из адм правоотношений). Нельзя объединить исковое с требованием из административно-правовых отношений (например нельзя требование о признании недействительным акта и о возмещении вреда).

Стандартные случаи соединения:

§ Требование об оспаривании нескольких взаимосвязанных актов или действий (признание недействительным решения о взыскании налога + признание незаконным действий по бесспорному списанию сумм налогов)

§ Решение о недействительности акта + требование о реализации публично-правовых последствий (например возврат из бюджета взысканных по этому акту сумму)

 

 

Требования к заявлению и прилагаемым документам

Заявление по данной категории дел должно соответствовать общим правилам ХПК (ст 159, 160).

Также установлены специальные правила, а именно гл 25 – ст 228 и т.д.

+ ППрезВХС №39 п 8.

Кроме общих реквизитов, касающихся информации о заявителе, гос органе и т.д., по данной категории дел д.б. указано:

Ø Какие нормы права, а также права и интересы заявителя нарушены

Ø Должен быть идентифицирован акт: наименование принявшего органа, дата, номер

Ø Обоснование ущемления прав: какие обязанности возложены, какие препятствия к осуществлению прав возникли

Ø Обжаловал ли заявитель акт в досудебном порядке и каков результат рассмотрения жалобы

 

В просительной части д.б. сформулировано требование о недействительности акта или неправомерности действия. Если в части – то идентификация в какой именно части.

 

В соответствии со ст 160 к заявлению д.б. приложен текст оспариваемого акта. Но ППрез №39 в п 8 логично исходит из подтвержденного практикой вывода о том, что иногда заявитель вообще может не иметь на руках оспариваемого акта и гос орган иногда не обязан ему этот акт высылать.

В таком случае суд в порядке подготовки сам истребует акт.

 

Подготовка и судебное разбирательство.

Специфика в том, что установлен более короткий срок для рассмотрения таких дел и вынесения решения.

Этот срок установлен ст 219 ХПК и составляет 1 месяц со дня поступления жалобы.

 

Состав лиц участвующих в деле.

Заявитель и заинтересованное лицо.

Возможно процессуальное соучастие:

Ø на стороне заявителя факультативное (например, если акт касается нескольких лиц, либо когда оспариваются несколько взаимосвязанных актов затрагивающих права нескольких лиц)

Ø на стороне заинтересованного лица: обязательное (в редких случаях, когда оспариваемый акт принят несколькими органами) или факультативное (когда оспариваются несколько взаимосвязанных актов/действий).

 

Третьи лица: по данной категории дел в принципе участие третьих лиц не допускается, т.к. это субъекты, участие которых предусмотрено и вытекает только из цивилистической природы гражданско-правовых дел. Прямое указание на невозможность участия третьих лиц содержится в ППВХС от 27.05.2011 № 6 в п 22.

 

 

Обеспечение заявления.

Общие правила – гл 9 ХПК. Есть очень много формулировок, которые формально мешают использовать обеспечение по делам рассматриваемой категории.

По данной категории дел обеспечение заявления самой адекватной мерой было бы приостановление исполнения оспариваемого акта.

Есть много норм, которые формально делают невозможным применение обеспечения по таким делам.

1. ч 2 ст 113, определяя цели обеспечения иска, указывает что обеспечивать можно только такие иски, по которым выносится решение подлежащее исполнению (исполнительное решение). Решение по данной категории дел – декларативное, близкое к решению о признании. Здесь защита права осуществляется в силу констатации судом недействительности.

2. Ст 116 содержит не исчерпывающий перечень мер обеспечения иска, среди которых есть абз 7 – приостановление взыскания по исполнительному или иному документу допускающему взыскание в безакцептном порядке. Вроде бы можно приостановить исполнение взыскания, но только по документу, по которому осуществляется взыскание. Только в случае предъявления иска о признании документов не подлежащими исполнению.

 

Тем не менее, практика судов позволяет говорит, что для обеспечения баланса прав и интересов такие меры нужно применять, иначе может сложиться ситуация, что через определенное время решение заявителю уже не нужно и не даст нивелировать причиненный ущерб.

В ППрезВХС №39 в п 13 дан положительный ответ на возможность приостановления действия акта по правилам гл 9 ХПК. ВХС обратил внимание на 3 основных момента:

1) сама по себе подача заявления о недействительности акта не приостанавливает его действия;

2) отдельными ЗА м.б. установлены случаи, когда подача заявления приостанавливает действие акта; (это может рассматриваться как иная мера обеспечения иска в развитие ст 116)

3) установлена общая возможность приостановления исполнения любого оспариваемого акта

т.е. допустимо применение мер обеспечения заявления об оспаривании акта. Надо обоснование что непринятие обеспечительных мер настолько существенно нарушает права заявителя, что влечет слишком серьезные последствия для участников гражданского оборота.

 

 

Предмет доказывания и доказательства.

 

В предмет доказывания по делам данной категории входят 3 группы юридических фактов.

1. Принятие акта и сохранение им юридической силы.

Наличие акта и его влияние на права и обязанности должно оцениваться судом. Если акт не принят, то нет повода к иску, нет нарушения права истца.

Наиболее спорные случаи возникают тогда, когда акт был принят, действовал, но к моменту судебного разбирательства уже утратил силу или был отменен. В таком случае в судебной практике были продемонстрированы следующие подходы:

- в некоторых случаях суды, установив, что акты отменены или утратили силу, прекращали производство по делу, констатировав отсутствие оспариваемого акта (но по сути ни одно из оснований прекращения производства по делу не подходит)

- суды, установив, что акт утратил силу, отказывали в иске, констатируя, что нарушение прав истца прекращено (право восстановлено, нет нарушения права). Этот подход в принципе мог бы считаться правильным, но юр интерес заявителя требует и оценки ретроспективной правомерности. Суд однобоко решает вопрос, устраняя нарушения на будущее, но не давая ретроспективную оценку правомерности издания акта.

- П 6 ППВХС №39 - если оспариваемый заявителем акт в момент принятия экономическим судом заявления отменен, но заявитель настаивает на проверке его законности по существу, суд должен принять заявление и проверить законность акта на момент принятия. Оснований для прекращения производства по делу не имеется.

 

2. Ущемление прав и интересов заявителя принятым актом

Факты активной легитимации, обоснования статуса заявителя как надлежащего.

Факт ущемления прав и интересов заявителя обосновывает связь акта с деятельностью заявителя.

Если заявитель не доказал, что акт ущемляет его права и интересы, то ему д.б. отказано в удовлетворении заявления.

Необходимо разделять 2 ситуации:

- когда акт или действия вообще не носят распорядительный характер (тогда последствия ст 149/164 – неподведомственность)

- когда в целом акт носит распорядительный характер, но заявитель просто не доказал, что он ущемляет именно его права и законные интересы.

 

3. Несоответствие акта законодательству

В самом широком смысле несоответствие оспариваемого акта законодательству означает его неконституционность (ст 7 КРБ).

С другой стороны, понятие законности или незаконности акта, применительно к данной категории дел м.б. разложено на определенные составляющие.

В литературе говорят что существует Регламент государственно-властной деятельности, который д.б. соблюден при принятии акта.

Фактически суд проверяет, соблюден или нет данный регламент при принятии оспариваемого акта.

Регламент: процедурно-правовая часть и материально-правовая часть.

Для того, чтобы акт соответствовал законодательству, он должен соответствовать обеим частям регламента.

Процедурная часть: компетенция, форма, порядок принятия акта.

Суды при оценке несоблюдения процедурной части регламента исходят из следующего:

- нарушение компетенции почти всегда означает удовлетворение судом поданного заявления

- к форме относятся несколько мягче: только существенное нарушение формы и процедуры может повлечь признание акта недействительным

Материальная часть: фактические обстоятельства послужившие основанием для принятия акта.

Это понятие распадается на 2 составляющие:

- наличие материально-правовой нормы, на основании которой государственный орган может/должен действовать определенным образом

- наличие фактических обстоятельств, предопределяющих применение этой нормы.

Любое распорядительное действие м.б. принято при наличии определенных фактов, предусмотренных законодательством. Иногда основание для принятия акта сформулировано очень дискреционно и дает возможность усмотрения государственному органу.

Суд должен установить, что в реальной действительности имели место те факты, на основе которых государственный орган может применить какие-либо полномочия.

Если фактического состава нет, то суд должен признать акт недействительным.

 

Распределение бремени доказывания

Ч 3 ст 100 и ч 3 ст 229 по данной категории дел установлена доказательственная презумпция незаконности оспариваемого акта.

При рассмотрении заявления гос орган или должностное лицо должны доказать, что акт соответствует законодательству и есть полномочия на его принятие.

Незаконность предполагается, заявитель не должен это доказывать. Гос орган доказывает соответствие акта законодательству.

Заявитель должен доказать факт принятия акта и факт ущемления прав. Если эти 2 факта установлены, то несоответствие акта законодательству считается презюмируемым. Заинтересованное лицо доказывает обратное.

Т.е. как льгота заявителю установлено перераспределение бремени доказывания.

 

По средствам доказывания специфики нет. Допускаются все средства доказывания, в первую очередь – письменные доказательства.

 

Специфика судебного разбирательства.

Ø Более короткий срок – 1 месяц.

Ø Стороны пользуются распорядительными правами с ограничениями. Т.к. административные правоотношения регулируются императивными нормами, то недопустимо заключение мирового соглашения. Также недопустимо введение примирительной процедуры.

Ø Не допускается подача встречного иска или встречного заявления (ППВХС №6 п 18)

Ø Модификация заявления, когда сначала просит признать недействительным акт полностью, а потом – в части или наоборот: иногда в этом случае такое процессуальное действие по изменению заявления облекают в форму увеличения изменения или уменьшения исковых требований (особенно если речь идет об акте направленном на взыскание денег); правильно - это изменение предмета заявления (ходатайство об изменении предмета).