Укрепление местного государственного

Управления

В ответ на предложение Особой комиссии 1863 г. заменить государственное односословное управление на местах многосо­словным, выборным Александр II повелел сохранить традицион­ные самодержавные устои, основы местного управления, обеспе­чить решающую роль в нем дворянства.

Государственное местное управление строилось по-прежне­му в соответствии с административным делением, было пред­ставлено царской администрацией в губерниях, областях, уездах, городах, станах, участках, волостях.

Повсеместным и становым (основным) звеном являлось губернаторство, которое было существенно укреплено как инсти­тут абсолютной власти и управления. Назначавшийся короной губернатор имел статус основного властителя губернии[117], являлся главой всей ее царской администрации, отвечал персонально пе­ред императором за состояние и эффективность власти, управле­ния, за порядок и спокойствие всей губернии. Будучи высокопо­ставленным должностным лицом, чиновником МВД, он входил в высшую бюрократическую элиту, обеспечивал единство выс­шего, центрального и местного управления.

В пореформенное время власть губернатора усилилась. Губернаторство превратилось во всесильный провинциальный ин­ститут самовластия, решало судьбу всех учреждений и людей губернии. Губернатор получил в 1866 г. право ревизии всех граж­данских учреждений независимо от ведомства, в 1876 г. — право издавать обязательные для всех постановления с целью «правиль­ного исполнения узаконений о благочинии и безопасности», мог запрещать собрания, органы печати и др., определять меры нака­зания за их нарушения. В 80-е гг. губернатору дано право влиять на суд, избрание мировых судей, присяжных заседателей.

По закону 1889 г. он стал председателем губернского присут­ствия — особого административно-судебного учреждения для кре­стьянских сословных органов, а также председателем органов надзора за ними. Позднее он получил председательский пост в новом губернском «Особом совещании», созданном из специаль­ных чиновников-особистов» для руководства производством до­знаний по государственным преступлениям, в состав которого входили и начальник губернского жандармского управления, про­курор окружного суда. Этот орган с чрезвычайными полномочи­ями вершил суд скорый и строгий.

Власть губернатора была распространена и на новые совеща­тельные учреждения, многочисленные присутствия, комитеты, комиссии, состав которых формировался из назначенных губерн­ских чиновников, непременных членов из числа министерских чиновников, представителей земского и городского обществен­ного управления.

Разрасталась структура губернского управления. К дорефор­менным рекрутскому, статистическому и другим комитетам до­бавлены распорядительный, лесоохранительный комитеты и при­сутствия по крестьянским, городским, фабричным, питейным, воинским и другим делам, а также в ряде губерний — фабричные столы, через которые усилено внимание промышленности, рабочему классу. Председательство в полутора десятках присут­ствий позволяло губернатору осуществлять постоянный контроль и обеспечивать единство их деятельности.

Характерной особенностью пореформенного местного управ­ления стало расширение и укрепление ведомственной вертика­ли. Министерства изменили прежние, создали свои новые губерн­ские структуры, упорядочили ведомственное отраслевое управ­ление.

Усилено влияние на губернское управление полицейского, жандармского ведомств. Царская власть сочла недостаточной роль этих ведомств в условиях нарастания общественного недоволь­ства ограниченностью и дворянским характером реформ 60-х гг.

Расширены функции, изменена организация жандармского ведомства на местах, упразднены большие территориальные жан­дармские округа на большей части империи, основными стали созданные в 1867 г. губернские жандармские управления. Они усмиряли народные волнения, преследовали радикальных обще­ственных деятелей, исполняли судебные приговоры, этапирова­ли осужденных, с 1871 г. усилили дознание и политическое следствие. Начальник возглавлял аппарат управления, состоящий из отделений, ведавших уездом или группой уездов, распоряжался жандармскими вооруженными силами. Канцелярия управления имела в своем составе розыскную, следственную, денежную, об­щего руководства и политической благонадежности структурные части, обеспечивавшие организацию деятельности жандармско­го управления. Отдельные жандармские органы функционирова­ли в крупных городах и на железных дорогах губерний.

Государственное управление уездом осуществляла царская администрация, представленная дореформенным нижним зем­ским судом, капитан-исправником, назначавшимся МВД по пред­ставлению губернатора из дворян. Функционировали в уездах различные распорядительно-исполнительные органы централь­ных, губернских ведомств. Губернские казенные палаты Минфи­на имели уездные казначейства во главе с казначеем. Формиро­вались и совещательные учреждения в виде присутствий, коми­тетов, которые действовали как распорядительные органы, со­стояли из уездных чиновников.

Уездные податные присутствия исполняли поручения казен­ных палат по наблюдению за сбором пошлин с торговли, про­мыслов. Уездные по питейным делам присутствия с 1885 г. да­вали разрешение на открытие питейных заведений, наблюдали за соблюдением введенной винной монополии. Функционирова­ли присутствия по крестьянским делам, по воинской повинности и др. Уездный стряпчий представлял губернского прокурора, подведомственного Сенату.

До 1873 г. действовали мировые посредники в уездах, инсти­тут которых был создан в условиях крестьянской реформы. Ми­ровой посредник назначался уездным дворянским собранием, представлялся губернатором на утверждение Сената, имел ши­рокие права, выполнял в отношении крестьян административно-полицейские функции: применял административные взыскания, телесные наказания, давал санкции на сбор волостного схода, утверждал и отстранял должностных лиц волостного и сельского общественного управления, составлял и вводил уставные грамо­ты между помещиками и его бывшими крепостными крестьяна­ми, разбирал споры и жалобы в поземельных отношениях. В 1873 г. мировые посредники заменены уездными по крестьянс­ким делам присутствиями, подчиненными уездной администра­ции. Сохранен институт становых приставов.

Уездная и становая администрация входила в ведомство МВД. В результате полицейской реформы земский суд и канцелярия городничего уездного города объединены в единое уездное поли­цейское управление, возглавлявший его капитан-исправник на­значался губернатором, а два заседателя избирались. Расшири­лись административный статус и функции земского исправника, станового пристава. В помощь последнему учреждена должность урядника, в компетенцию которого входили обязанности широкого диапазона: от надзора за «благочинием» во время богослу­жения в церкви до наблюдения за продажей вина. Пяти тысячам урядников в 46 губерниях были подчинены выборные крестьян­ские сотские и десятские в волостях. Учреждена при становых приставах и урядниках вооруженная стража как опора их дей­ствиям.

Государственное управление пореформенного уезда было централизовано, имело дворянский состав, оставалось в руках поме­щиков.

Городскую администрацию пореформенного уездного города представлял городничий с канцелярией, подчинявшийся губерн­скому правлению. Во главе административных частей, участков, на которые делился город, стояли полицейские частные приставы из дворян, участковые, околоточные, квартальные надзиратели. Функционировали управы благочиния, в губернских городах — го­родские полицейские управления, различные судебные органы. К концу XIX в. управы благочиния упразднены. Их заменили канце­лярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров, градоначальств, которые имели структурные распорядительные, исполнительные, инспекционные и другие отделения, а также появившиеся в городах сыскные, секретно-розыскные (охранные) отделения. Появи­лись специализированные управления полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные столы и бюро, управления фабричной, речной, железнодорожной и другой поли­ции. Государственное управление городами, уездами, губерниями приобретало ярко выраженный полицейский характер.

Разрастался возникший в первой половине XIX в. институт градоначальства как особый институт власти и управления с чрезвычайными полномочиями. Если тогда в градоначальства вы­делялись портовые и пограничные города с развитой торговлей (Одесса, Феодосия, Керчь-Еникале, Измаил, Таганрог), то во второй половине века градоначальства учреждались в составе МВД и для борьбы с антисамодержавными выступлениями главным образом в стратегически важных городах: Кяхте, Дербенте, Пе­тербурге, Севастополе, Дальнем, Николаеве, а в начале XX в. — в Ростове-на-Дону (1904 г.), Москве (1905 г.), Баку (1906 г.), Ялте (1914 г.). Просуществовали они, как правило, до февраля 1917 г. Градоначальники имели аппарат, состоящий из различных отде­лений, канцелярии, чиновников особых поручений, заведовали городским управлением и благоустройством (до 1870 г.), председательствовали в особом по городским делам присутствии, в статистическом комитете, возглавляли городскую полицию, надзи­рали за торговлей, судоходством, почтой, состоянием крепостей, публичных зданий, присутственных мест и др. В 1876 г. градо­начальники получили право издавать «обязательные постановле­ния», имевшие силу государственного закона, а в 1886 г. — пра­во ссылать в административном порядке лиц, подозреваемых в противозаконной деятельности. Население воспринимало градо­начальника как главу городской администрации.

Государственное управление Польшей, Кавказом и други­ми регионами приближено к общероссийскому по организации, функциям, структуре. Упразднены наместничества. Имелось 10 генерал-губернаторств: Московское и девять на окраинах, каж­дое из которых имело широкие полномочия, управляло несколь­кими губерниями. В царстве Польском создано 10 губерний, в Финляндском княжестве — 7, на Кавказе число губерний увели­чено с 6 в 60-е годы до 11 в конце XIX в., в Сибири — с 4 до 9, в Остзейском крае — до 3, в Степном генерал-губернаторстве с Казахстаном — до 9. Туркестанское генерал-губернаторство вклю­чало Бухарский эмират, Хивинское ханство, которые сохранили определенную самостоятельность, сочетавшую элементы васса­литета и протектората, и находились в зависимости от Российс­кой империи. Генерал-губернаторы, военные и гражданские гу­бернаторы имели разветвленный бюрократический аппарат, привлекали к управлению сохранившиеся местные структуры и кад­ры, сочетали феодальные и буржуазные институты и методы.

Местное государственное управление охватывало все населе­ние Российской империи, насчитывавшее 125,6 млн. человек по переписи 1897 г. Оно функционировало на самодержавной, со­словной основе, взяло под контроль возникшие на местах орга­ны сословного и многосословного общественного управления.